Курсовая работа: Земская реформа XIX века

Личный состав чиновников, на которых лежало управле­ние, был ниже всякой критики. В историческом обзоре дея­тельности комитета министров сообщается множество случаев жалоб населения на губернаторов, на злоупотребления чинов­ников, на медленное и неправильное, течение дел. Во всех гу­берниях лежали груды бумаг с нерешенными вопросами. Состав губернаторов не улучшился и в царствование Але­ксандра II.

Крестьянская реформа устраняла главное препятствие стоявшее на пути капитализма, — крепостное право. Но оста­валось другое препятствие, с которым капитализм не: мог ми­риться и устранение которого было исторической необходи­мостью, — сословное, бюрократическое уездное и губернское управление. До тех пор, пока оно целиком оставалось в руках царских чиновников и безвластных представителей дворянского сословия, ни о каком подъеме местного хозяйства не могло быть и речи. Передача его выборным представителям всех сословий являлась насущной потребностью капиталисти­ческого развития.

2.1. Значение революционной ситуации и отмены крепостного права для проведения Земской реформы

Потребность в создании органов местного самоуправления вполне назрела, как выше показано, еще до отмены крепо­стного права. Но при его сохранении осуществление земской реформы было невозможно. Более 20 миллионов крепостных, лишенных гражданских прав, не могли принимать участие в каких бы то ни было общественных делах, даже непосред­ственно касающихся их быта. Все государственные, централь­ные и местные учреждения покоились на основе крепостного права и были проникнуты сословным, крепостническим духом. В тех условиях, в которых жило крепостное население Рос­сии, даже ограниченное самоуправление было немыслимо.

С отменой крепостного права разрушался фундамент старого здания царской администрации. Третья часть населения России получала известные гражданские права, могла более легко вступать в буржуазные отношения, приобретала непо­средственный интерес к местным хозяйственным делам. Есте­ственно, что она должна была получить хотя бы некоторое право голоса в этих делах. Дальнейшее существование сословных учреждений местного управления теряло всякий смысл.

Таким образом, только отмена крепостного права обеспе­чила возможность проведения земской реформы и она же опре­делила безотлагательную необходимость этой реформы.

Непосредственная связь крестьянской реформы с рефор­мой местного управления сознавалась и в правительственных кругах. Но от сознания необходимости преобразования местного управления до его осуществления, было ещё далеко. Правительство не торопилось вводить земское, выборное от всех со­словий самоуправление. На первых порах оно ограничилось образованием крестьянских учреждений. Они были призваны для того, чтобы, создав видимость самостоятельного сельского управления, усилить зависимость крестьян от местной админи­страции и обеспечить исправное исполнение повинностей в пользу помещиков и государства. Для этого были образованы сельские и волостные сходы, на которых избирались: сельский староста, сборщик податей, волостное правление, волостной старшина и волостной суд. Вопросы, которыми они занима­лись, касались, главным образом, отбывания всякого рода повинностей, раскладки и сбора податей. Это были сословные учреждения, созданные правительством с фискальной целью. Ограниченные в своей компетенции крестьянские учреждения находились в полной зависимости от местной администрации и полиции.

Создавая так называемые мировые учреждения, самодер­жавие стремилось обеспечить «спокойное» проведение в жизнь крестьянской реформы в интересах государства и помещиков. Мировые посредники должны были содействовать подписанию уставных грамот между помещиками и крестьянами. Это была их главная функция. Кроме того, в их обязанности входило утверждение в должности выборных лиц крестьянского управ­ления. Мировые посредники могли отменять постановления крестьянских сходов; они рассматривали всевозможные жа­лобы крестьян как на должностных лиц, так и на помещиков.

В своей практической деятельности мировым посредникам первого призыва пришлось столкнуться со множеством вопро­сов, касавшихся местного хозяйственного управления. Некото­рые из них содействовали устройству сельских школ, кредит­ных, ссудно-сберегательных товариществ, страхованию сель­ских строений от огня и т. д. Эти и многие другие вопросы широко обсуждались на съездах мировых посредников, по­добно тому как они ставились потом в земских собраниях. Мировые посредники отражали интересы царского самодер­жавия и помещичьего класса в целом. Но они были призваны вводить в жизнь буржуазную по ее основному содержанию реформу. Поэтому в отдельных случаях им приходилось всту­пать в столкновение с наиболее рьяными крепостниками.

В обстановке массового революционного движения начала 60-х годов мировые посредники по самому роду своей дея­тельности и условиям ее должны были лавировать, а порою для видимости и принимать сторону крестьян. Это нужно бы­ло правительству в целях «умиротворения» сельского населе­ния, отвлечения крестьян от революционных выступлений. Этот «социальный заказ» самодержавия и старались выпол­нять мировые посредники так называемого «первого призыва». Естественно, что некоторые из них навлекали на себя гнев крепостнически настроенного дворянства. Но и власти вскоре стали выражать недовольство мировыми посредниками. Изве­стная независимость их от бюрократии вызывала раздражение многих губернаторов, враждебно относившихся к осуществлению реформ.

Характеризуя отдельные проявления революционной ситуа­ции конца 50-х — начала 60-х годов, В. И. Ленин указывал также и на «...коллективные отказы дворян — мировых посред­ников применять такое «Положение»...»[9]. Институт мировых посредников, созданный царским самодержавием для прове­дения угодной ему реформы, но более или менее самостоятель­ный в своей деятельности, лишенный бюрократического харак­тера, разрешавший вопросы местного хозяйственного значения, имел в себе элементы тех учреждений, которые были созданы позднее земской реформой. Царская бюрократия не могла примириться с существованием этого института, претендовав­шего на независимость. Мировые посредники и их съезды не могли превратиться в органы земского самоуправления. После 1863 года деятельность мировых посредников совершенно утратила былое значение.

Таким образом, отмена крепостного права, будучи важной предпосылкой создания земства, не могла автоматически привести к образованию земских учреждений. Основной и ре­шающей причиной, вызвавшей эту реформу, было революцион­ное движение в стране.

Ленин подчеркивал обусловленность всякой более или ме­нее серьезной реформы, в условиях самодержавия и капита­лизма, революционным движением. Реформу, проводимую господствующим классом, он всегда рассматривал как побочный продукт революционной борьбы.

Крестьянская реформа оказалась недостаточной уступ­кой — она не внесла успокоения, а вызвала новый взрыв воз­мущения народа. Лишив крестьян лучшей части их земельных наделов, оставив их в сущности подчиненными помещикам, крестьянская реформа породила волну народных восстаний. Отсюда необходимость новых реформ, новых уступок.

Царское правительство не по доброй воле опубликовало закон о земских учреждениях. Для него это была вынужден­ная уступка, уступка, с помощью которой предполагалось укрепить самодержавие, уступка, вызванная революционным натиском.

В 1859 — 1861 годах в России сложилась обстановка, кото­рую В. И. Ленин характеризовал как революционную ситуацию. В статье «Крах II Интернационала» он указы­вал на три признака, определяющие революционную ситуацию.

«I) Невозможность для господствующих классов сохранить в неизмененном виде свое господство; тот или иной кризис «верхов», кризис политики господствующего класса, создаю­щий трещину, в которую прорывается недовольство и возму­щение угнетенных классов. Для наступления революции обычно бывает недостаточно, чтобы „низы не хотели", а тре­буется еще, чтобы „верхи не могли" жить по-старому. 2) Обо­стрение, выше обычного, нужды и бедствий угнетенных клас­сов. 3) Значительное повышение, в силу указанных причин, акгивности масс, в „мирную" эпоху дающих себя грабить спо­койно, а в бурные времена привлекаемых, как всей обстанов­кой кризиса, так и самими, «верхами», к самостоятельному историческому выступлению»[10].

Все три признака были налицо в России в 1859—1861 го­дах. В работе «Гонители земства и Аннибалы либерализма» Ленин раскрыл сущность революционной ситуации, сложив­шейся тогда в России. Он указывал на оживление демократи­ческого движения в Европе, на брожение в Польше и недо­вольство царской власгью в Финляндии, на требование поли­тических реформ «всей печатью и всем дворянством», на рас­пространение по всей России «Колокола» и могучую пропо­ведь Чернышевского, «...умевшего и подцензурными статьями воспитывать настоящих революционеров», на появление про­кламаций, возбуждение крестьян, студенческие беспорядки»[11].

Ленин обращал внимание также и на тот факт, что «самый сплоченный, самый образованный и наиболее привыкший к по­литической власти класс — дворянство» обнаружил стремле­ние ограничить самодержавную власть.

Крестьянские массы и революционные демократы, выра­жавшие их интересы, вели самоотверженную борьбу против крепостничества, помещиков и самодержавия.

В то же время в обстановке назревавшей революционной ситуации образованные и либерально настроенные предста­вители имущих классов, враждебные революции, стали все настойчивее выражать недовольство проводимой царем поли­тикой и требовать политики более гибкой и осторожной. Уже с начала царствования Александра II в большом ко­личестве распространялись рукописные записки с критикой государственного строя и проектами преобразований. Это было одно из проявлений кризиса верхов. Недовольство охватило все дворянство и даже часть санов­ной бюрократии.  Будущий министр внутренних дел, тогда курляндский губернатор, Валуев в своей «Думе русского» дал острую критику системы государственного управления, надеясь путем исправления «непорядков» сохранить и укрепить основы старого порядка. Стремление дворянства к ограничению самодержавной вла­сти нашло свое отражение в записке камергера Безобразова (1859), в записках графа Орлова-Давыдова и симбирского депутата Шидловского. Все трое высказывали требование, чтобы дворянству было предоставлено право участвовать в центральном государственном управлении. Записка Безобра­зова была написана в резком, развязном тоне и привела Александра II в бешенство. Царь испещрил записку своими гневными замечаниями, а в конце приписал: «Он вполне убе­дил меня в желании подобных ему учредить у нас олигархи­ческое правление»[12]. Конституционные стремления дворянства с еще большей определенностью выявились после отмены крепостного права в постановлениях дворянских собраний.

Особую ненависть возбуждала к себе царская бюрократия. В этом отношении характерна записка известного впослед­ствии русского политического эмигранта князя П. В. Долго­рукова «О внутреннем состоянии России», написанная в нояб­ре 1857 года[13]. По-видимому, она произвела впечатление на выс­шие правительственные круги, ибо была распространена в многочисленных копиях.   Записка начинается с восхваления нового царствования. Долгоруков перечисляет «либеральные» мероприятия прави­тельства, а затем задается вопросом: почему же в стране гос­подствует всеобщее недовольство? Причина, по его мнению, заключается в том, что «между царем и народом стоит дурная и злонамеренная администрация — легион воров, известный под названием бюрократии, который заслоняет народ от царя, а царя от народа, обманывает и обкрадывает обоих».

Долгоруков полагал, что самодержавное устройство Рос­сии должно быть сохранено, но административный строй не­обходимо изменить как можно скорее.

«...Необходимо спешить с переменами в устройстве адми­нистративном,— писал он,— потому что здание русской адми­нистрации ветхо и гнило; оно подточено растлением нравов и неуважением к закону, если не поспешить переустройкою его, то при первой сильной буре оно рухнет, разрушится и страш­ная революция разразится над Роосиею...»[14]. Предложенный Долгоруковым план преобразования сво­дился к освобождению крестьян с землей за выкуп, к устрой­ству выборного, всесословного местного самоуправления и к другим частичным изменениям административного строя. Записку его пронизывает ненависть аристократа к бюрократии и страх перед грядущей революцией. В подобной оценке царской бюрократии сходились тогда многие.

Милютин признавал, что обстановка внутри страны нака­лена до предела, но не считал положение правительства опас­ным на данной стадии. Предотвратить кризис, по его мнению, возможно, для этого нужны своевременные уступки. Осуще­ствление выборного начала для местной администрации должно было, по мнению Милютина, явиться такой «уступ­кой», которая привлечет к царскому правительству фронди­рующее дворянство, ослабит оппозицию и «обессилит крайние мнения».

Таковы были убеждения этого просвещенного царского бюрократа.

Позднее, в своей записке о земских учреждениях, поданной весной 1862 года в совет министров, при обсуждении там первоначального проекта земской реформы Милютин еще бо­лее отчетливо формулировал эту мысль, сравнивая земство с клапаном паровой машины, через который будет уходить чрезмерно накопившийся в стране дух недовольства.

Добиваясь у правительства уступок, либеральные дворяне мечтали о таком «освобождении» России, которое сохранило бы и монархию, и землевладение, и власть помещиков. Каки­ми бы резкими ни казались их требования реформ, бюрократическое царское правительство могло до поры до времени с этими требованиями не считаться.

Действительную опасность для самодержавия представ­ляло только массовое революционное движение.

Крестьянская реформа 19 февраля 1861 г. не только не внесла никакого успокоения в массы народа, а напротив, вы­звала еще более широкое и ocтpoe возмущение крестьян, еще более активные формы классового протеста. Крестьянское движение в ответ на реформу приняло все­российский характер.

С весны 1861 года усилилось студенческое движение. В Петербурге и в Москве происходили демонстрации студен­тов.

Жестокие кара­тельные меры царизма не приводили к успокоению. В усло­виях революционной обстановки царизм не мог уже в неизме­ненном виде сохранить свое господство. «Верхи» пережива­ли кризис и не могли более управлять по-старому. Для сохра­нения власти царизма становилось недостаточно применение одних только репрессий. Наряду с репрессиями приходилось идти на уступки, на «безвредные для самодержавия и для эксплуататорских классов реформы». Земская ре­форма и была уступкой самодержавия, отбитой у царизма революционным движением.

Создание выборного, всесословного местного самоуправле­ния было исторически необходимой потребностью буржуазного развития страны. В условиях крепостного права подобная ре­форма была неосуществима. Отмена крепостного права соз­давала необходимую предпосылку для проведения земской ре­формы, но поскольку введение земства означало передачу ча­сти прав правительства местному населению, самодержавие не могло добровольно согласиться на такую уступку. Только революционная обстановка, грозившая привести к- революции, заставила царизм пойти на введение земского само­управления.

«Итак, — писал Ленин, — земская реформа была одной из тех уступок, которые отбила у самодержавного правительства волна общественного возбуждения и революционного на­тиска»[15].

2.1. Основные положения и особенности реформы

1 января 1864 года было принято «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Его предполагалось ввести в 33 губерниях, а в дальнейшем распространить действие Положения на Архангельскую и Астраханскую губернии, 9 западных губерний, Прибалтийскую, Бессарабскую области, Царство Польское.

Все места, ведавшие до 1864 года делами о земских повинностях, общественном призрении, народном продовольствии (квартирные комитеты, дорожные комиссии, комиссии народного продовольствия, больничные советы), упразднялись. Из ведения дворянского самоуправления изымались все дела, относящиеся к местному хозяйству губерний и уездов.

В систему земских учреждений входили:

-   Земские избирательные съезды, задача которых ограничивалась избранием один раз в три года земских гласных (т.е. выборных членов городских собраний);

-   Земские собрания;

-   Земские управы.

1. Земские избирательные съезды являлись первым элементом системы земских учреждений. Система земского представительства основывалась на принципе всесословности. Выборы в земские учреждения проводились на трех избирательных съездах – от трех избирательных курий. Курии были следующие:

курия уездных землевладельцев – состояла в основном из дворян-помещиков. Право голоса на съезде уездных землевладельцев получали обладатели земельного ценза, ценза недвижимости или определенного годового оборота капитала. Земельный ценз устанавливался отдельно для каждой губернии в зависимости от состояния помещичьего землевладения. Например, во Владимирской губернии он составлял 250 десятин, в Вологодской – 250-800 десятин, в Московской – 200 десятин. Ценз недвижимости и годовой оборот капитала устанавливались размером в 15 и 6 тысяч соответственно. Уездные землевладельцы с меньшим цензом участвовали в выборах через уполномоченных;

городская курия – в ней участвовали лица с купеческими свидетельствами, владельцы торгово-промышленных заведений с оборотом не менее 6 тысяч рублей в год и определенным объемом недвижимости;

сельская курия – в ней не был установлен имущественный ценз, но была введена система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, назначали своих выборщиков и посылали их на собрание, которое избирало земских гласных (в уездное земское собрание).

Единственный из трех съездов – крестьянский – носил чисто сословный характер, что лишало возможности участия в нем лиц, не входящих в состав сельского общества, прежде всего сельской интеллигенции.

На съездах уездных землевладельцев и городских избирательных съездах могли выбирать гласных только от «своих», в то время как сельским выборщикам разрешалось выбирать от себя в качестве гласных и землевладельцев, не участвовавших в этой курии, и местных священнослужителей.  Лишены были избирательного права лица моложе 25 лет; лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; опороченные по суду или общественному приговору; иностранцы, не присягнувшие на подданство России.

2. Земские собрания – второй элемент системы земских учреждений. Земские собрания формировались на избирательных съездах. Земское собрание избиралось один раз в три года, собиралось регулярно раз в гол, но если возникали чрезвычайные обстоятельства, то чаще. Председателем земского собрания, как правило, становился предводитель дворянства. Уездные земские собрания находились в определенной зависимости от губернских и  самостоятельно решали следующие вопросы:

ü  раскладка внутри уезда государственных и губернских сборов, которая была возложена законом или распоряжением правительства на уездные учреждения;

ü  составление предварительных предположений для губернских смет о размерах и способах исполнения в уезде повинностей, отнесенных к разряду губернских, представление означенных предположений в губернское земское собрание;

ü  предоставление губернским земским учреждениям местных сведений и заключений по предметам хозяйства;

ü  разрешение на открытие торгов и базаров;

ü  отнесение проселочных и полевых дорог в разряд уездных, а также уездных дорог в разряд проселочных, изменение направления уездных земских дорог;

ü  содержание бечевников, представление через начальника губернии ходатайств об отнесении по уважительным причинам содержания бечевников за счет казны;

ü  местные распоряжения и надзор по указаниям губернской управы в пределах уезда по устройству губернских путей сообщения, по исполнению потребностей сообщения и взаимному страхованию; представление губернскому земскому собранию отчета о соответствующих действиях.

К исключительной компетенции губернских земских учреждений относилось:

ü  разделение на уездные и губернские: земских зданий, сооружений, путей сообщения, повинностей, заведений общественного призрения, а также изменения в этом разделении;

ü  дела об открытии новых ярмарок и о перенесении или изменении сроков существующих;

ü  дела об открытии новых пристаней на судоходных реках и о перенесении уже существующих;

ü  представление через начальника губернии ходатайств о перенесении по уважительным причинам земских дорожных сооружений в разряд государственных;

ü  дела по взаимному земскому страхованию имущества от огня;

ü  раскладка между уездами сумм государственных сборов, возложенная на земские учреждения по закону или особому высочайшей властью утвержденному распоряжению правительства;

ü  рассмотрение и разрешение затруднений, могущих встретиться в утверждении смет и раскладок     уездных сборов;

ü  рассмотрение жалоб на действия земских управ.

Положение 1864 года не содержало четкого определения функций земств. Основной их задачей считалось упорядочение выполнения земских повинностей. В статье 2 Положения содержался перечень занятий для земств, в принципе возможных, но не всегда обязательных. К ним относились:

ü  заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства, земскими благотворительными заведениями;

ü  попечение «о развитии народного продовольствия», местной торговли и промышленности;

ü  управление взаимным земским страхованием имущества;

ü  участие в попечении о народном образовании и народном здравии (в хозяйственном отношении);

ü  раскладка государственных денежных сборов, разверстка которых возложена на земство;

ü  взимание и расходование местных сборов.

3. Земские управы были исполнительными органами  земских учреждений. Их личный состав избирался на первом заседании земского собрания нового созыва. Чиновники местных казенных палат, уездных казначейств, лица духовного звания были лишены этого права.

Губернская управа состояла из 6 членов и председателя, выбиралась на три года. Кандидатура председателя губернской управы утверждалась министром внутренних дел.

Уездная управа состояла из председателя и двух членов, кандидатура председателя утверждалась губернатором.

В обязанность управ входило выполнение распоряжений земских собраний. Кроме того их обязанности включали:

ü  составление губернских смет, раскладок и отчетов;

ü  подготовка нужных собранию сведений и заключений;

ü  надзор за поступлением земских доходов и расходованием земских сумм;

ü  представление в суде интересов земства по имущественным делам;

ü  распоряжение с разрешения губернатора о своевременном созыве и об открытии земских собраний.

В обязанности губернских управ входило еще и рассмотрение жалоб на уездные управы, а также образование канцелярий при них.

Важным принципом деятельности управ была гласность. Положение 1864 года предусматривало,   что все сметы, раскладки, отчеты управ, а также результаты ревизий печатаются для всеобщего сведения в «Губернских ведомостях». До 1866 года материалы собраний и управ печатались без предварительной цензуры, за исключением постановлений, нуждавшихся в утверждении губернатора.

В 1867 году был принят закон, запрещавший любые сношение между земствами разных губерний, даже по общим делам управления. Все печатные издания были подчинены цензуре губернатора. Было установлено, что отчеты земских управ должны печататься с разрешения губернатора и в количестве, не превышающем число гласных.   Таким образом, местное население полностью утратило возможность контролировать деятельность земских учреждений. Складывались ситуации, когда вновь избранные в собрании гласные не могли ознакомиться с тем, как работали их предшественники. 

Страницы: 1, 2, 3