Курсовая работа: История реформирования системы государственного управления за рубежом

Курсовая работа: История реформирования системы государственного управления за рубежом

Содержание

Введение

Глава 1. Стратегии и факторы реформирования государственного управления в зарубежных странах

1.1 Факторы и стратегии реформирования системы государственного управления в зарубежных странах

1.2 Исторический аспект проведения реформ госуправления в разных странах

1.3 "Наполеоновские" страны

1.4 "Германские" страны

1.5 Скандинавские страны

Глава 2. Модели реформирования государственной системы управления

2.1 Вестминстерская модель

2.2 Американская модель

2.3 Анализ моделей реформирования системы государственного управления

2.4 Оценка эффективности моделей реформирования

Глава 3. Особенности и результаты реформирования системы государственного управления в зарубежных странах

3.1 Основные направления, особенности и результаты реформирования системы государственного управления в США и Великобритании

3.2 Проблемы реформирования системы государственного управления в США и Великобритании

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы исследования. На рубеже веков проблема реформирования государственной службы стала приоритетной для многих стран мира, включая Россию. Большое внимание ей уделяют специалисты различного профиля, политологи в их числе. Главный интерес политологов к проблеме реформирования государственной службы связан прежде всего с изменением характера взаимодействия государственной службы с гражданами, их объединениями, институтами гражданского общества, а также с процессом обновления форм и методов практического участия граждан в осуществлении целей и функций государства.

Реформирование государственной службы призвано найти ответы на вызовы постиндустриального, высокотехнологичного информационного общества, становящегося реальностью в ведущих странах Запада и перспективой развития России. Реформирование госслужбы в России призвано решить и ряд специфических проблем, связанных с задачей построения нового, дееспособного, "сильного", демократического государства и создания соответствующей этому государству эффективной государственной службы, что требует серьезного научного осмысления новых условий и способов функционирования госслужбы, предопределяющих выбор модели ее реформирования. Старая модель государственной службы в силу действия объективных и субъективных факторов оказалась частично демонтированной, а новой, эффективной модели госслужбы еще не существует. Россия нуждается в сильной власти и эффективной государственной службе, ибо ключ к возрождению и подъему страны, находится сегодня в государственно-политической сфере.

В этой связи закономерен интерес к проблематике реформирования государственной службы как процесса радикальной перестройки взаимоотношений государственной службы с гражданами и гражданским обществом в целом, обусловленного целенаправленными действиями политического руководства. Поскольку истоки нынешнего этапа процесса реформирования госслужбы восходят, с одной стороны, к начальному периоду пребывания М. Тэтчер на посту премьер-министра Великобритании, а, с другой стороны, к первому сроку пребывания на посту президента США Б. Клинтона, то представляется своевременным обращение к зарубежному опыту реформирования госслужбы этих стран. Это даст возможность определить, какой опыт, какие достижения, какие из моделей реформирования и в какой мере могут быть использованы в российских условиях, а также, по возможности, учесть допущенные в этих странах ошибки и просчеты и избежать их. Сравнение отечественных реалий с зарубежными позволит лучше понять логику эволюции российской модели государственной службы и определить пути повышения ее эффективности.

Степень научной разработанности проблемы.

В последние десятилетия западная политология, и в особенности, англоамериканская, активно занимается вопросами реформирования государственной службы. Осуществленный анализ функционирования государственного аппарата ведущих стран Запада позволил понять природу взаимоотношений сферы политики и госслужбы.

Фундаментальный вклад в разработку моделей государственной службы и ее реформирования, моделей взаимодействия политической власти, административного аппарата и гражданского общества был внесен такими учеными как М. Вебер[1], М. Крозье[2], К. Сикстон, С. Эйзенштадт, Ф. Риггс, Г. Петере и др. Важную группу источников по проблеме составляют работы по практическому применению сравнительного политологического анализа в рамках таких исследовательских подходов, как бихевиористский, системный, структурно-функциональный, политико-культурный, сравнительно-исторический, междисциплинарный и другие, благодаря которым политическая наука получила широкие возможности для всестороннего исследования политико-административных институтов и процессов.

К проблематике реформирования госслужбы достаточно тесно примыкает литература по политико-административному управлению, в которой нашли отражение исследования сетевого и различных менеджериальных подходов, связанных с разработкой проблематики "нового государственного менеджмента". В его основе лежат теории рационального выбора и рыночных установок в целом, базирующиеся на институциональной экономической теории.

Отечественная политологическая литература не располагает пока значительным количеством исследований по проблемам реформирования государственной службы. Наибольший интерес к проблематике функционирования государственной службы и ее реформирования проявляет российская правовая наука. В работах Г.В. Атаманчука, Л.А. Окунькова, Ю.А. Тихомирова и других авторов глубоко рассмотрены вопросы сущности государственной службы, ее неразрывной связи с гражданами, их объединениями и институтами гражданского общества. Российская сравнительно-политологическая литература, изучающая вопросы государственно-административного и политико-административного управления, государственной службы, политико-административной элиты, бюрократии и ее роли в политической жизни, включает труды таких известных ученых, как М.Н. Афанасьев, И.А. Василенко, О.В. Гаман-Голутвина, B. C. Комаровский, Е.Г. Морозова, А.В. Оболонский, С.П. Перегудов, Л.В. Сморгунов и др.

Особый акцент на проблематику взаимоотношений государственной службы с гражданским обществом, моделей взаимодействия политической и административной власти поставлен в работах В.А. Лепехина, Л.Н. Тимофеевой и др.

Вопросы реформирования государственной службы, перспектив ее развития рассматриваются также в рамках научной дискуссии по конституционной и административной реформам. Ее участники - известные российские аналитики В. Белов, М. Делягин, В. Лобанов, В. Самойленко, В. Третьяков и др. обсуждают стратегию укрепления государственной службы в ходе ее реформирования и роль политического руководства в организации и осуществлении этого процесса.

Несмотря на достаточно большой объем научной литературы, посвященной различным аспектам реформирования госслужбы в нашей стране и за рубежом, анализ реформирования государственной службы как политико-административного процесса далек от завершения.

Объектом исследования выступает реформирование системы государственного управления в зарубежных странах.

Предметом исследования являются основные модели, результаты и перспективы реформирования государственной службы.

Цель исследования: сравнительный политологический анализ моделей и опыта реформирования государственной службы в Великобритании, США и в других зарубежных странах.

Данная цель конкретизируется в следующих задачах:

проанализировать основные достоинства и недостатки моделей реформирования государственной службы, разработанных в рамках западной политологической науки и прошедших в той или иной степени апробирование практикой;

изучить опыт и результаты внедрения рыночных отношений в механизмы функционирования института государственной службы в Великобритании и США;

исследовать проблемы, связанные с обеспечением политического руководства проведением реформы государственной службы и профессионализма госслужащих, адекватного ее целям и задачам;

проанализировать возможности использования опыта и теоретических разработок специалистов США и Великобритании при разработке национальной модели реформирования госслужбы, и, прежде всего, в контексте проблемы построения эффективного "сильного" государства.

Глава 1. Стратегии и факторы реформирования государственного управления в зарубежных странах

1.1 Факторы и стратегии реформирования системы государственного управления в зарубежных странах

Дональд Кеттл, автор книги "The global public management revolution[3]", констатирует, что в 1980-х годах началось глобальное реформаторское движение в сфере государственного управления. О глобальности этого движения можно говорить в двояком смысле. Во-первых, оно затронуло очень многие страны от Монголии до Соединенных Штатов. Во-вторых, проводимые реформы преследуют широкомасштабные цели: правительства в ходе реформ заново определяют роль государства и его отношения с гражданами.

В самом общем виде можно сказать, что проводившиеся реформы государственного управления были призваны заменить традиционные способы администрирования, опирающиеся на правила и авторитет, рыночными, движимыми конкуренцией. Вместе с тем глобальный процесс реформирования государственного управления представляет собой нечто большее, а зачастую и нечто весьма отличное от простой попытки заменить привычные процедуры управления рыночными.

Можно выделить шесть основных стратегий проводимых реформ.

Эффективность. Повсюду граждане требовали снижения налогов, но при этом не снижали своих требований относительно услуг, предоставляемых правительством. Соответственно, правительства должны были найти способы увеличения числа услуг, которые можно предоставить при неизменных или даже меньших государственных доходах.

Маркетизация. Правительства стремились внедрить стимулы "рыночного типа", чтобы искоренить недостатки и патологии, присущие бюрократии. Некоторые правительства осуществляли интенсивную приватизацию государственных предприятий, другие же пытались опереться на негосударственных партнеров, способных оказывать требуемые услуги. И в том и в другом случае речь шла об изменении движущих побуждений государственной политики. В основе всех подобных действий лежала одна стратегия - замены традиционных бюрократических командно-контрольных механизмов рыночными.

Ориентация на предоставление услуг. Опросы общественного мнения показывают, что доверие людей к институтам управления падает, а правительственные программы воспринимаются как неэффективные. Соответственно, правительства стремятся пересмотреть систему предоставления своих услуг населению. Вместо разработки программ предоставления услуг посредством бюрократических структур на основе разработанных чиновниками программ предпринимались усилия, направленные на создание или поощрение альтернативных систем предоставления услуг, ориентированных в первую очередь на потребителя (чтобы предоставить гражданам возможность выбора услуг, подобно тому как рынок предоставляет возможность выбора товаров). Для реализации сходных целей использовались также специальные программы подготовки менеджеров, ориентированные на потребителя.

Децентрализация. Во многих странах стратегия реформы включала смещение центра реализации различных программ на более низкие уровни управления.

Отделение политической составляющей. Правительства многих стран, следуя примеру Новой Зеландии, явным образом разделили функции управления, отделив функции закупки услуг (политическая функция) от функции непосредственного предоставления услуг.

Ответственность за результаты. Правительства стремились заменить системы отчетности на основе норм и правил, разработанных наверху и спускаемых вниз, системами, где успех работы административной системы оценивается результатами для непосредственного потребителя государственных услуг.

Активное и даже агрессивное использование сходных стратегий правительствами многих стран объясняется главным образом действием четырех факторов (предпосылок).

1. Политический фактор. Перед правительствами бывших социалистических стран стояли задачи трансформировать основы системы управления, создать более демократичные социальные институты, сформировать гражданское общество, изменить свои отношения с гражданами. Сходные задачи стояли перед развивающимися странами. Кроме того, этим странам необходимо решать задачу быстрой модернизации своей экономики. В то же время промышленно развитые страны должны были каким-то образом справиться с ослаблением доверия граждан к государственным институтам. Граждане не были согласны на уменьшение объема и качества предоставляемых услуг, но вместе с тем требовали уменьшить управленческий аппарат.

2. Социальный фактор. Все страны должны были решать серьезные проблемы, возникающие при переходе от индустриального общества к информационному. В восточноевропейских странах происходили фундаментальные изменения во всех сферах социальной жизни. Во многих промышленно развитых странах застопорился рост уровня жизни. Все эти обстоятельства усиленно подталкивали правительства к реформированию системы государственного управления.

3. Экономический фактор. Кризис, положивший конец эпохе "азиатских чудес", сделал реформу государственного управления настоятельно необходимой в странах Юго-Восточной Азии. Другие страны, такие как Новая Зеландия и Великобритания, приступили к реформе управления с целью избежать застоя и обеспечить экономический рост. В частности, руководители крупных корпораций сетовали на то, что налогообложение и общая политика государственного регулирования ослабляют их конкурентоспособность на мировых рынках.

4. Институциональный фактор. Правительства всех стран во все большей мере становятся частью глобальной экономики и глобальной политической системы. Заметную роль в жизни мирового сообщества играют международные организации, такие как ООН, ВБ, МВФ, ВТО. Увеличивается и значение различных неправительственных организаций. Одновременно многие правительства передали часть полномочий на более низкий уровень. Таким образом, возникает новая конструкция: политическая и распорядительная власть все больше концентрируется на наднациональном и локальном уровнях.

1.2 Исторический аспект проведения реформ госуправления в разных странах

Можно выделить группы стран, сходные по параметрам государственного устройства, функционирования органов власти, по критериям культурного, правового, исторического и политического порядка:

1. Англосаксонские страны (Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия. Ирландия).

Основные признаки

развитая культура переговоров и сделок;

рационализм;

стремление к экономической эффективности государственного управления;

развитое местное самоуправление;

значительное политическое влияние администрации.

2. "Наполеоновские" страны (Франция, Италия, Испания, Бельгия, Люксембург, Нидерланды, Греция, Португалия).

Признаки:

сильное влияние центра на развитие страны;

детальное правовое разделение и регулирование полномочий между уровнями госуправления;

правовой рационализм;

сильное политическое влияние бюрократии;

относительно стабильная государственная служба;

регулярное проникновение государства во все сферы общественной жизни.

3. "Германские" страны (Германия, Австрия, частично Швейцария).

Признаки:

значительное регулирующее влияние центра на развитие территорий;

кооперативные механизмы организации управления территориями;

значительная свобода в осуществлении обязанностей администраций территорий;

административное поведение, как комбинация строгости и гибкости при применении публичного права;

использование рыночных механизмов в публичном управлении на местном уровне;

значительное влияние этики социального государства в сочетании с этикой правового государства.

4. Скандинавские страны (Дания, Швеция, Норвегия, Финляндия, Исландия).

сочетание менеджериальных, правовых и переговорных управленческих культур и признаков на всех уровнях государства;

власть центра сочетается со значительными полномочиями местных органов и активным участием населения в процессе принятия решений на местах;

между этими странами можно обнаружить и довольно значимые различия, связанные со степенью проявления различных управленческих культур.

Между перечисленными группами стран сравнение можно проводить по следующим критериям:

степень приватизации общественных услуг и функций;

уровень внедрения рыночных элементов в госуправление;

особенности реорганизации структуры госуправления;

уровень децентрализации и деконцентрации властных полномочий и функций;

положение государственных служащих.

Англосаксонские страны

Реформы проводятся с начала 80-х годов 20 века (в США - наиболее активно с 1993 г)

В Великобритании "Менеджериальная революция" начата в 1979 году. Приняты ряд программ, определяющих основные направления реформы: "Действенность и эффективность гражданской службы" (1982), "Инициатива следующих шагов" (1988), "Гражданская хартия" (1993).

Административная реформа проходит в Великобритании в три этапа. На первом этапе реформы (1979-1982) акцент ставился на экономии государственных расходов, сокращении государственных служащих и государственных программ. Однако уже к концу этого этапа стало ясно, что не экономия, а повышение эффективности является главной задачей реформы. Второй этап (1983-1986) проходит под лозунгом "экономия, производительность, эффективность". На этом этапе политическая программа правительства включает:

широкую приватизацию предприятий государственного сектора;

развитие финансового менеджмента в государственном управлении;

совершенствование оценочной функции центральных министерств и высшего управленческого персонала.

На третьем этапе[4] основные изменения касаются культурных и структурных компонентов государственного управления. Ставятся задачи:

широкого развития рыночно ориентированных механизмов управления;

углубления организационной и пространственной децентрализации управления и производства услуг (но не обязательно их финансирования и выработки политики);

повышения качества услуг;

ориентации при оказании услуг на нужды потребителя.

В настоящее административные реформы продолжаются: одними из центральных вопросов ставятся возрождение и развитие местного управления и парламентская модернизация.

В США реформа государственного управления проводилась сначала республиканским правительством Р. Рейгана, а затем правительством демократов во главе с Б. Клинтоном. Республиканцы взяли курс на сокращение государственных расходов и провели широкую приватизацию государственных предприятий и услуг. В целом, однако, изменения в государственном управлении определяются в первой половине 80-х годов законом о реформе государственной службы (1978 г) и идут под знаменем "нового государственного менеджмента". В 1986 г. создается комиссия Волкера для анализа состояния дел в государственной службе, результаты деятельности которой свидетельствуют о падении ее авторитета.

Радикальные изменения в государственном управлении начинаются в начале 90-х годов, когда под руководством вице-президента А. Гора определяется стратегия реформирования государственного управления на менеджериальной основе, используя идеи книги Д. Осборна и Т. Гэблера "Обновленное управление" (1998). В целом программа административной реформы была изложена в докладе А. Гора "Национальный обзор эффективности исполнения" (1993 г).

Как подчеркивает Дж. Томпсон, есть ряд важных отличий этой реформы от предыдущих изменений в государственном управлении:

во-первых, она нацелена скорее на "реорганизацию", чем на перемены в методах предоставления услуг;

во-вторых, главной "мишенью" перемен являются не политические назначенцы или высокопоставленные члены карьерной службы, а рядовые федеральные наемные работники;

в-третьих, внедрение реформистских рекомендаций не зависит в целом (и даже по содержанию) от одобрения конгрессом; многие перемены осуществляются под контролем чиновников исполнительной ветви.

Уже к середине 90-х годов большинство штатов провели реформы, которые можно было бы обозначить как "обновление". Особенно это касалось тех компонентов, которые связаны с общим управлением качеством, приватизацией, налаживанием партнерства между общественным и частным секторами.

Модель государственного менеджмента в Новой Зеландии отличается радикализмом при внедрении рыночных элементов в управление общественными делами. Законодательно административная реформа была оформлена такими законами как, Акт о предприятиях государственной собственности 1986г., Акт о государственном секторе 1988г., Акт об общественных финансах 1989г., Акт о фискальной ответственности 1994г. Эти законы внесли существенные изменения в структуру и методы осуществления государственного управления и государственной службы. К основным направлениям политики административной реформы и особенностям новозеландской модели государственного менеджмента можно отнести следующие:

оставление за центральным правительственным уровнем ключевых полномочий и обязанностей с ограниченной их передачей субгосударственным уровням;

акцент на повышение результативности исполнения, как на институциональном, так и на индивидуальном уровнях (кратковременные контракты найма на работу, системы оценок на основе эффективности исполнения, системы продвижения по службе и т.д.);

институциональное размежевание коммерческих и некоммерческих функций; разделение консультативных, снабженческих и регуляторных функций и связанное с этим разделение ролей держателя фондов, покупателя и поставщика;

широкое использование "контрактов" различного рода с определением сущности требуемых действий и соответствующих обязанностей агентов и руководителей. Это могут быть. К примеру, соглашения об исполнении между министрами и главами исполнительных отделов, соглашения о закупках между министрами и отделами, соглашения между держателями фондов и покупателями, между покупателями и поставщиками. Вводятся более точный мониторинг и системы обзоров "контрактов";

развитие интегрированного и относительно изощренного стратегического планирования и систем управления эффективностью исполнения во всем общественном секторе. Ключевыми элементами являются определение министрами стратегических и главных результатов и включение их в соглашение об исполнении с главами отделов и в соглашения о закупках;

устранение, где это возможно, двойной или множественной отчетности в государственном секторе и отмена объединения центрального и местного демократического контроля над государственной службой;

максимальная децентрализация производства, управления и принятия решений, особенно в отношении к выбору и закупкам необходимых ресурсов и управления человеческими ресурсами;

внедрение системы финансового менеджмента, основанной на учете доходов и издержек в конце деятельности, различии между результатом и производительностью, на системе ассигнований с учетом доходов и издержек;

сильная поддержка и расширенное использование конкурентного тендера и контрактной системы при слабом обязательном требовании рыночного испытания.

В Австралии реформа государственного управления и государственной службы также ведется под флагом менеджеризма и эффективности. Однако Австралия следовала более прагматическому смешению принципов и практики в процессе проведения реформы в противоположность теоретически направляемой реформе в Новой Зеландии.

В 1984г. лейбористское правительство провело реформу законодательства, рассчитанную на развитие финансового контроля, подвижности государственной службы и ее открытости конкурентной борьбе. Большое внимание уделяется здесь взаимоотношению центра и составляющих австралийскую федерацию штатов. Хотя большинство социальных отраслей находится в ведении штатов, тем не менее, отмечается рост вмешательства центра в управление ими.

Страницы: 1, 2, 3