Административный процесс

Административный процесс

Введение

Целью данной курсовой работы является выяснение понятия и сущности

административного процесса, а также выявление основных принципов

административного процесса.

Прежде чем перейти к рассмотрению названных вопросов, необходимо

сделать некоторые терминологичес- кие пояснения.

Процесс - совокупность последовательных действий, совершаемых для

достижения определённого результата; порядок осуществления какой-либо

деятельности.[2, 300] В таком понимании говорят, например, о

законодательном, бюджетном, землеустроительном процессе и т. п.

Поскольку исполнительная власть реализуется в различного рода

действиях, совокупно характеризуемых как государственно-управленческая

деятельность, постольку имеются необходимые основания для того, чтобы её

также рассмотреть с процессуальных позиций. Это означает, что данный вид

государственной деятельности имеет процессуальную форму.

С юридических позиций процесс своим назначением имеет реализацию норм

материального права.[13] Исходя из данной методологической позиции,

деятельность по реализации материальных административно-правовых норм можно

рассматривать в качестве административного процесса. В подобном понимании

он предназначен для того, чтобы обеспечить применение указанных правовых

норм в сфере государственного управления в целях достижения юридических

результатов (последствий), предполагаемых диспозицией нормы, то есть

соответствующих правил должного поведения.[2],[4]

Место административного права в правовой системе

Российской Федерации.

В начале необходимо остановиться на предмете административного права,

а также на его месте в правовой системе Российской Федерации.

Административное право представляет собой отрасль правовой системы

Российской Федерации, которая призвана регулировать особую группу

общественных отношений. Главная их особенность состоит в том, что они

возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления,

то есть в связи с организацией и функционированием системы исполнительной

власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях

Российской Федерации. Такого рода отношения, многообразные по своему

характеру, и составляют предмет административного права.

Таким образом, административное право - отрасль российской правовой

системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных

для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу

практической реализации исполнительной власти (в более широком понимании -

в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности).[2,31]

Предмет административного права достаточно разнообразен, но в принципе

охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей

природе, а именно:

а) управленческие отношения, в рамках которых непосредственно

реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;

б) управленческие отношения внутриорганизационного характера,

возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной

(представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры;

в) управленческие отношения, возникающие с участием субъектов

местного самоуправления;

г) отдельные управленческие отношения организационного характера,

возникающие в сфере «внутренней» жизни общественных объединений и других

негосударственных формирований, а также в связи с осуществлением

общественными объединениями внешне-властных функций и полномочий.[2,30]

Административное право тесно взаимодействует с другими отраслями

российского права. Характеризуя это взаимодействие, необходимо иметь в

виду, что административное право охватывает своим регулятивным воздействием

широкие области государственной и общественной жизни, что определяется

многообразием практического проявления действующего в Российской Федерации

механизма исполнительной власти.

Служебная роль административного права в современных условиях

определяется многими существенными обстоятельствами, вытекающими

непосредственно из его природы. Так, в связи с актуальностью проблемы

правоохраны, как непременного элемента правового государства,

административное право в отличие от многих других правовых отраслей имеет и

укрепляет свои собственные юридические средства защиты от посягательств на

правовой режим в сфере функционирования механизма исполнительной власти.

Невыполнение или недобросовестное выполнение требований административно-

правовых норм влечёт за собой приведение в действие предупредительных,

пресекательных и карательных средств административно-принудительного

характера. Среди них особая роль отводится институту административной

ответственности, а также административного процесса.

Следует отметить, что в «чистом» виде практически не существует ни

одна отрасль права. В каждой из них правовую базу составляют, как правило,

нормы различного

отраслевого профиля с преобладанием «собственных» норм, то есть полностью

соответствующих предмету данной отрасли. На подобной основе фактически

строится

российское законодательство.

Наиболее самостоятельны такие правовые отрасли, как гражданское,

уголовное, международное, конституционное право. В иных случаях всегда

легко обнаружить взаимодействие норм различных отраслей права и

законодательства. Например, в земельном или финансовом праве ярко

проявляется тесное взаимодействие гражданско-правовых, административно-

правовых и уголовно-правовых норм.

Следствием данной особенности действующей правовой системы является

«проникновение» административного права в сферу регулятивного

функционирования иных правовых отраслей. В основе подобного явления -

фактическое наличие управленческих по своей природе отношений в сферах,

относящихся в соответствии с предметом той или иной отрасли права к её

регулятивному воздействию. Поэтому даже в гражданском законодательстве

имеется пусть небольшое, но определённое число административно-правовых по

своей сути норм.

Административное право с учётом специфических особенностей

государственно-управленческой деятельности как правовой формы реализации

власти охватывает своим регулятивным воздействием чрезвычайно широкий круг

общественных отношений управленческого типа. Тем самым отчётливо

проявляется многообразие административно-правового регулирования. Например,

финансовое право регулирует строго ограниченные рамками его предмета

общественные отношения. Административное право таких строгих границ не

имеет. Следовательно, трудно найти какой-либо специальный вопрос, который

можно было бы назвать чисто административно-правовым.

Сфера государственного управления не изолирована от действия норм

других отраслей права, которыми регулируются возникающие в ней общественные

отношения, не охватываемые предметом административного права. Так

возникает взаимодействие различных правовых отраслей.

[2,40-41]

Наиболее тесно административное право взаимодействует с

конституционным (государственным) правом. Конституционное право является

ведущей отраслью российского права и закрепляет основные принципы

организации и функционирования исполнительной власти, место её субъектов в

государственном механизме, правовые основы их формирования, их

взаимоотношений с субъектами других ветвей единой государственной власти

(ст. 10, 11, 71-72, 77, 83-88, 102-103, 110-117, 125 Конституции Российской

Федерации); права и свободы человека и гражданина, значительная часть

которых практически реализуется в сфере государственного управления (ст.

85, 103, 111, 117) и т. п. Многие стороны организации и деятельности

механизма исполнительной власти определяются федеральными и иными

законодательными нормами. Административное право берёт исходное начало в

нормах конституционного права, детализирует и конкретизирует их, определяя

при этом правовой механизм реализации прав и свобод граждан, компетенции

различных звеньев системы исполнительной власти; административно-правовой

статус конкретных участников управленческих общественных отношений и

административно-правовые средства его защиты; формы и методы государственно-

управленческой деятельности, основы её отраслевой и межотраслевой,

региональной и местной организации и т. п.

Гражданское и административное право регулируют нередко с внешней

стороны исходные общественные отношения имущественного характера,

ориентируясь на преобладающее значение тех или иных элементов метода пра

вового регулирования. Аналогично решается вопрос о соотношении трудового и

административного права. Наиболее сложно проведение граней между, например,

административным правом и такими отраслями, как финансовое,

земельное право. Механизм их соотношения таков, что фактически значительная

часть отношений, отнесённых к предмету названных отраслей, регулируется

нормами административного права и свойственными ему правовыми средствами.

Границы действия норм уголовного и административного права

определяются характером и направленностью соответствующих запретов. [2],[9]

Административный процесс: понятие и сущность.

С юридических позиций процесс своим назначением имеет реализацию норм

материального права . Исходя из данной методологической позиции,

деятельность по реализации материальных административно-правовых норм можно

рассматривать в качестве административного процесса. В подобном понимании

он предназначен для того, чтобы обеспечить применение указанных правовых

норм в сфере государственного управления в целях достижения юридических

результатов, предполагаемых диспозицией нормы, то есть соответствующих

правил должного поведения.

Данная функция составляет прерогативу субъектов исполнительной

деятельности, осуществляемой в процессуальной форме. Именно в такой форме

происходит юридически-властная реализация задач и функций исполнительной

власти. Но процесс правоприменения не сводится лишь к обеспечению

соблюдения соответствующих правил поведения (диспозиции). В равной мере на

долю субъектов исполнительной власти приходится реализация санкций

материальных административно-правовых норм. Соответственно возможен двоякий

подход к пониманию сущности и назначения административно-процессуальной

деятельности, а именно: правоприменительный и правоохранительный.

При характеристике административного процесса прежде всего необходимо

учитывать общие качества, присущие этим двум направлениям его практического

воплощения в повседневной государственно-управленческой деятельности. Эти

качества находятся в прямой зависимости от основного признака процесса в

его юридическом понимании, а также органически связаны с определяющими

свойствами деятельности по практической реализации исполнительной власти.

Последние находят свое выражение в юридической властности и

односторонности

волеизъявлений соответствующих субъектов исполнительной власти.

Административно-процессуальная деятельность не может осуществляться вне

влияния этих свойств, поскольку она фактически проявляется как один из

элементов, характеризующих исполнительную власть в динамике (на ряду с

формами, методами ее осуществления и т.п.).

Есть еще одно важное обстоятельство, без учета которого нельзя понять

сущность административного процесса и, соответственно, административно-

процессуальной деятельности. Его суть заключается в том, что реально

административно-правовые отношения всегда воспринимаются только как

процессуальные. Это означает, что особенности данного вида правовых

отношений получают своё выражение прежде всего и главным образом в

процессуальной форме.[2, 300-301]

Следует заметить, что в целом проблема административного процесса до

сих пор у нас полностью не решена как в теоретическом, так в

законодательном или оном юридическом варианте.

При характеристике сущности и особенностей административного

процесса, необходимо предварительно определить отношение к терминам

«процесс» и «производство». Это следует сделать в связи с тем, что в

литературе по административному праву высказаны различные суждения на этот

счёт. Так по мнению Салищевой Н. Г. , производство - это понятие более

широкое, нежели процесс. Она предлагает различать административное

производство, как процесс применения административно правовых норм, как

процесс деятельности исполнительно-распорядительных органов и

административный процесс, как деятельность по разрешению споров и

применению мер принуждения [7, 16].

Другая точка зрения состоит в придании названным терминам прямо

противоположных значений. Эта позиция представляется более правильной, ибо

она опирается на существующую законодательную практику, касающуюся

процессов гражданского и уголовного. Напомним в связи с этим, что,

например, гражданско-процессуальный кодекс РФ, регулирующий гражданский

процесс, различает в нём несколько производств. Аналогичная картина и с

уголовным процессом, который в соответствии с уголовно - процессуальным

кодексом РФ включает ряд производств: производство в суде первой инстанции

; производство в надзорной инстанции ; производство по делам

несовершеннолетних и т. д.

Для административного процесса нет нужды менять содержание понятий

«процесс» и «производство». Соотношение названных понятий в принципе

сохраняется как общее и особенное: производство - часть процесса , процесс

- есть совокупность производств. Таким образом, если производство - это

уже деятельность, связанная с разрешением определённой, сравнительно узкой

группы

однородных дел, скажем дел об административных нарушениях.

Исследование сущности административного процесса у нас началось

сравнительно давно, выходом в свет монографии Салищевой Н. Г.

«Административный процесс в СССР». [7] Это была первая крупная работа, в

которой автор изложил исходные положения своей концепции о понимании

сущности а также масштабах административного процесса.

В вопросе о понятии и особенностях административного процесса

существуют две позиции. Первая - представлена в работах Салищевой Н . Г. ,

Иванова О. В. , Пискотина М. И. , Самойленко Л. В. и др. , она получила

наименование «юрисдикционной концепции» административного процесса.

Она базируется на традиционно сложившихся взглядах на процессуальную

деятельность в юридическом смысле как на чисто юрисдикционную. В данном

случае за основу берется осуществление правоохранительной функции. Процесс

при этом отождествляется с осуществлением правосудия по гражданским и

уголовным делам, а в последнее время и по административным делам. Именно в

таком аспекте определяется функционально-компетенционное содержание

судебной власти (ст. 118 Конституции Российской Федерации).[2,304]

Вторая - проводимая в работах Сорокина В. Д. , Манохина В. М. , Лунева

А. Е. , Корнеева А. П. и др., имеет своей целью доказать, что

административный процесс не может замыкаться в юрисдикционных рамках, а

представляет собой явление более широкого плана.

Рассмотрим кратко сущность этих двух точек зрения. Представители

«юрисдикционной концепции» рассматривают административный процесс как

«регламентирован- ную законом деятельность по разрешению споров,

возникающих между сторонами административного правоотношения, не

находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по

применению мер административного принуждения». Основной методологический

изъян заключается в стремлении построить административный процесс как копию

гражданского и уголовного процессов.

Сторонники этой точки зрения именно так и заявляют.

«Административный процесс, - пишет Самойленко, - должен конструироваться по

подобию давно и прочно устоявшихся процессуальных систем - уголовного и

граждан-

ского процессов. Рамки административного процесса должны логически

замыкаться порядком применения мер административных взысканий и иных мер

административного принуждения».[10, 21-22]

Однако юрисдикционную функцию, причем в значительном объеме,

повседневно и на различных уровнях системы государственного управления

осуществляют исполнительные органы, то есть во внесудебном порядке. Такого

рода их действия выражают реализацию одного из составных элементов их

административной право- и дееспособности. Это значит, что они осуществляют

тем самым административную юрисдикцию. Такого рода юрисдикция, однако, не

является главным и определяющим содержание государственно-управленческой

деятельности признаком, что характерно для судебных органов. В основе

юрисдикционной деятельности лежит рассмотрение и разрешение спорных

вопросов применения материальных правовых норм, правовая оценка поведения

тех или иных лиц, применение при необходимости предусмотренных действующим

законодательством мер юридического (государственного) принуждения. Так, в

частности поступают судебные органы при рассмотрении правовых споров, давая

тем самым основу для понимания реального юридического содержания юрисдикции

и юрисдикционной деятельности.

Эти позиции в целом применимы и для характеристики юрисдикционной

деятельности исполнительных органов. В рамках своей управленческой

деятельности они в праве, а иногда и обязаны, рассматривать и разрешать

административно-правовые споры, самостоятельно оценивать правомерность

поведения участников правленческих общественных отношений, применять в

необходимых случаях меры административной ответственности. Они совершают

при этом действия, совпадающие по своему назначению и характеру с теми,

которые осуществляются в рамках судебного процесса или судебной

юрисдикции.[2,304-305]

С таким пониманием полностью согласиться нельзя, ибо при этом

игнорируется факт первостепенной важности - органическая теснейшая связь

административного процесса с государственным управлением, юридическим

выражением которого он является. Поэтому понятие административного процесса

необходимо выводить не из уголовного и гражданского процессов, а из

особенностей государственного управления.

Другие авторы дают более широкое толкование понятия административного

процесса. Приведём несколько высказываний на этот счёт. По мнению Манохина

В. М. , административный процесс не только деятельность государственных

органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного

управления, но прежде всего порядок реализации административно-правовых

норм. Особенностью административного процесса , - считает Бахрах Д. Н. , -

является то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность по

рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и реализацию

регулятивных норм. С чисто юридической стороны дело обстоит иначе.

Действующее российское законодательство и подзаконные административно-

правовые нормы не содержат доброкачественной юридической основы для того,

чтобы можно было руководствоваться столь широким пониманием

административного процесса. Нормативно-правовой материал, существующий в

настоящее время, который позволяет объединить любые управленческие действия

под эгидой административного процесса; единые правила совершения таких

действий в большинстве случаев отсутствуют, хотя значимость их бесспорна.

Действительно, должны существовать общие правила, например, разработки

административно-правовых актов, как нормативных , так и индивидуальных;

единые правила совершения различного рода распорядительных действий по

реализации

запретов, разрешений, дозволений и прямых предписаний, контрольно-

надзорных, разрешительных, регистрационных, координационных и прочих

полномочий, реализуемых субъектами исполнительной власти. Конечно, такого

рода правила существуют, но они формулируются применительно к конкретным

управленческим действиям конкретных исполнительных органов, причём далеко

не во всех случаях. Содержаться они в разрозненных, нескоординированных

правовых актах различного назначения и различной юридической силы.

Господствующим является ведомственный подход к формированию такого рода

правил. Всё это свидетельство того , что административно-правовое

законодательство в совершенном и универсальном варианте пока ещё

отсутствует. Практически речь идёт о различного рода административных

процедурах и соответствующих им административно-процедурных правилах.

Создание на их основе свода (кодекса) - перспективная задача, прямо

связанная с укреплением правовой базы государственно-управленческой

деятельности, механизма реализации задач и функций исполнительной власти.[

2, 301 - 302]

Таким образом, данный вариант административно-процессуальной

деятельности можно охарактеризовать как организационно-процедурный. Он

важен для правоустановительной и правоприменительной функций,

осуществляемых в ходе реализации исполнительной власти. Иначе говоря, он

служит целям организации повседневной работы исполнительного аппарата. В

силу этого очевиден его широкий диапазон, не позволяющий получить

конкретизированное представление о его подлинном содержании, тем более -

его типизированное правовое оформление.

При наличии столь заметно расходящихся суждений об административном

процессе, становится необходимым краткий анализ наиболее существенных

свойств процесса, как сложного правового явления, объединяющего три

Страницы: 1, 2