Дипломная работа: Проблемы игорного бизнеса в Российской Федерации

В силу ч.4 ст.9 Закона N 244-ФЗ решения о создании и ликвидации игорных зон принимаются Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов Федерации, при этом границы игорных зон определяются на основании предложений органов государственной власти субъектов Федерации, вносимых в Правительство РФ.

Во-первых, неясно, о каких именно органах государственной власти, с которыми Правительству РФ необходимо соблюдать режим согласования, идет речь. Согласно ст. 10 Конституции РФ в государстве действует принцип разделения властей, предусматривающий три ветви власти - законодательную, исполнительную и судебную.

Во-вторых, не совсем понятна юридическая природа данного режима согласования, предусматривающего собой либо формальное извещение (информирование) о совершении какого-либо действия, намерения, либо процедура согласования являет собой получение разрешительного документа в части реализации субъектом Федерации согласия на создание или ликвидацию игорных зон.

Законодательно предусмотрен разрешительный порядок деятельности по организации и проведению азартных игр в игорных зонах. Соответствующее разрешение выдается органом управления игорной зоной в соответствии с законодательством субъекта Федерации (соглашением между органами государственной власти соответствующих субъектов), в том числе путем проведения аукциона или конкурса (ч.2 ст.13). Разрешение на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне предоставляет организатору азартных игр право осуществлять деятельность по организации и проведению азартных игр в игорной зоне при соблюдении требований и ограничений, установленных решением о создании соответствующей игорной зоны. Указанное разрешение выдается без ограничения срока действия и действует до момента ликвидации соответствующей игорной зоны (ч.3 ст.13).

Вне игорных зон допускается организация и проведение азартных игр исключительно в букмекерских конторах и тотализаторах (при условии, что ими не будут использоваться игровые автоматы и игровые столы) (ч.4 ст.5, ч.3 ст.14). Указанная деятельность подлежит обязательному лицензированию в соответствии с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" (ч.2 ст.14).

Кардинальным образом законодательно ужесточены требования, которым должны соответствовать игорные заведения. Приведем основные:

-  организаторами азартных игр могут выступать исключительно юридические лица, зарегистрированные в установленном порядке на территории Российской Федерации (ч.1 ст.6; п.5 ст.4);

-  игорное заведение должно быть разделено на зону обслуживания участников азартных игр и служебную зону игорного заведения (ч.1 ст.8);

- организация и проведение азартных игр могут осуществляться исключительно работниками организатора азартных игр. Работниками организатора азартных игр не могут являться лица, не достигшие возраста восемнадцати лет (ч.3 ст.8);

-  используемое в игорном заведении игорное оборудование должно соответствовать требованиям законодательства Российской Федерации о техническом регулировании и находиться в собственности организатора азартных игр (ч.4 ст.8);

-  технически заложенный средний процент выигрыша каждого игрового автомата не может составлять менее чем 90 процентов (ч.5 ст.8) (согласно Правилам проведения испытаний игровых автоматов с денежным выигрышем с целью утверждения типа и контроля за их соответствием утвержденному типу, утвержденным приказом Государственного комитета РФ по стандартизации и метрологии от 24 января 2000 года N 22 технологически заложенный средний процент денежного выигрыша в игровом автомате должен был быть не ниже 75%).

-  площадь зоны обслуживания участников азартных игр в казино не может быть менее чем 800 кв. м, и в ней должны находиться касса игорного заведения, гардероб, места для отдыха посетителей, туалет. В доступном для посетителей игорного заведения месте должны быть размещены текст Закона N 244-ФЗ, установленные организатором азартных игр правила азартных игр и правила посещения игорного заведения, лицензия на организацию и содержание тотализаторов и  игорных заведений (п.3 ч.1 ст.16);

-  в зоне обслуживания участников азартных игр в казино должно быть установлено не менее чем 10 игровых столов, а также могут быть установлены игровые автоматы, кассы тотализатора и (или) букмекерской конторы;

-  игровые столы и игровые автоматы, установленные в казино, должны находиться исключительно в собственности организатора азартных игр (п.4 ч.1 ст.16);

-  площадь зоны обслуживания участников азартных игр в зале игровых автоматов не может быть менее чем 100 кв. м, и в ней должны находиться касса игорного заведения и туалет (п.7 ч.1 ст.16);

-  в зоне обслуживания участников азартных игр в зале игровых автоматов должно быть установлено не менее чем 50 игровых автоматов, а также могут находиться кассы тотализатора и (или) букмекерской конторы (п.8 ч.1 ст.16);

-  игровые автоматы, установленные в зале игровых автоматов, должны находиться исключительно в собственности организатора азартных игр. Технологически заложенный средний процент денежного выигрыша каждого игрового автомата должен быть не ниже чем 90 процентов (п.10 ч.1 ст.16).

Кроме того, одним из ключевых требований, предъявляемых к организаторам азартных игр, является наличие у организаторов азартных игр в казино и залах игровых автоматов чистых активов в размере 600 миллионов рублей; порог вхождения для организаторов азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах составляет 100 миллионов рублей. При этом Правительством РФ могут быть установлены дополнительные требования к организаторам азартных игр (ч.6-8 ст.6).

Несомненно, что "новаторские" государственные ужесточения приведут к тому, что в сфере игорного бизнеса останется лишь несколько крупных компаний (игроков), вследствие чего произойдет очевидное укрупнение и консолидация игорного бизнеса - аналогично сложившейся ситуации в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в Российской Федерации, где производство, закупку и поставку этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, а также спиртосодержащей непищевой продукции с содержанием этилового спирта более 40 процентов объема готовой продукции осуществляют только юридические лица (ч.2 ст.1, ст.8, 11, 14 Федерального закона от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" (в действующей редакции).

Небольшим игорным компаниям самостоятельно увеличить чистые активы с  целью соответствия новым требованиям Закона N 244-ФЗ будет практически невозможно. Выходом из сложившейся ситуации будет либо продажа мелкими игроками собственного бизнеса, либо их вхождение в состав учредителей более крупных компаний, где имущество первых вносится в уставный капитал последних, и далее они становятся соучредителем в доле, соответствующей оценочной стоимости внесенных ими материальных ценностей, либо уход в теневой сектор.

Предполагается, что с рынка игорной деятельности уйдет около 70 процентов казино и игровых залов [13, с.10].             

В силу норм Закона N 244-ФЗ игорные заведения, соответствующие указанным законодательным требованиям (ч.6 ст.6, ч.1, 3-5 ст.8, ч.2, 3 ст.15, ч.1, 2 ст.16) и имеющие соответствующие лицензии согласно Закону "О лицензировании отдельных видов деятельности", вправе продолжить свою деятельность до 30 июня 2009 года без получения соответствующего разрешения, в противном случае их деятельность должна быть прекращена до 1 июля 2007 года.

Для лицензиатов срок действия лицензий на организацию и содержание тотализаторов и игорных заведений, выданных до дня вступления в силу Закона N 244-ФЗ и действующих на день его вступления в силу, продлевается строго до 30 июня 2009 года вне зависимости от срока, указанного в имеющихся у таких лицензиатов лицензиях (ч.4 ст.16).

Со дня вступления в силу Закона N 244-ФЗ выдача новых лицензий на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр и (или) пари прекращается, за исключением выдаваемых в соответствии с Законом N 244-ФЗ лицензий на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах.

Очевидно, что политическое лоббирование установления игорных зон приведет не иначе как к снижению доходов от налогообложения игорного бизнеса в бюджетах субъектов Федерации, с территории которых они будут упразднены, что естественным образом отразится на заработной плате, пособиях, субсидиях граждан, проживающих на территории соответствующего региона Российской Федерации. Иными словами, для субъектов Федерации результатом реализации Закона N 244-ФЗ будут весьма негативные социальные и налоговые последствия.

Противоположная и достаточно оптимистическая точка зрения была высказана на итоговом совещании по игорному бизнесу, состоявшемся 16 января 2007 года в мэрии Москвы, в ходе которого были обсуждены результаты исполнения в 2006 году Закона г, Москвы от 23 ноября 2005 года N 58 "О размещении объектов игорного бизнеса на территории города Москвы" и согласованы действия органов исполнительной власти города по реализации Закона N 244-ФЗ. Было установлено: "несмотря на то, что в 2006 году были закрыты 1968 объектов игорного бизнеса в Москве, налоговые поступления в бюджет города не только не уменьшились, а, наоборот, выросли на 3%, что является наглядным свидетельством того, что в результате проводимой властями города политики удалось ликвидировать теневой сектор игорного бизнеса [13, с.12].    

Фактом остается лишь то, что существенных доходов от налоговых отчислений лишатся те бюджеты субъектов Федерации, с территории которых будут выведены игорные заведения.

Необходимо также отметить, что Правительство Москвы Законом от 21 декабря 2006 года N 66 внесло поправки в Закон г. Москвы N 58 "О размещении объектов игорного бизнеса на территории города Москвы", ужесточив требования к порядку размещения объектов игорного бизнеса, согласно которому зал игровых автоматов должен занимать не менее 200 кв. м, на которых должны быть расположены 60 игровых автоматов. Минимальная площадь, необходимая для казино, увеличилась до 3 000 кв. м, минимальное количество столов составляет 30. Кроме того, все казино должны быть оборудованы ресторанами, барами, концертной площадкой, комнатами охраны и пунктом обмена валюты. В залах игровых автоматов должны работать бар, туалет, гардероб и т.п.

Полная проверка и ревизия всех игорных заведений на предмет соответствия необходимым требованиям новых московского и Федерального законов будет проведена в Москве до 15 марта 2007 года.

Тем не менее, субъектам Федерации, принявшим аналогичные соответствующие законы о порядке размещения объектов игорного бизнеса, в условиях появления Закона N 244-ФЗ не стоит забывать о законодательно предусмотренной обязанности по обеспечению ими соответствия собственных законов федеральному законодательству.

В целом утопизм и безнадежность ситуации вывода игорных заведений из городов в игорные зоны для государства заключается в том, что успешные и богатые российские граждане, позволяющие себе праздно проводить время в фешенебельных казино, вряд ли будут постоянными клиентами "игорных резерваций" в российской глубинке. Предоставляется крайне сомнительным, что в новых игорных зонах будет в обозримом будущем обеспечена достойная взыскательных игроков инженерная и развлекательная инфраструктура. При этом с полным комфортом можно съездить и поиграть в казино, находящиеся в Лас-Вегасе, Каннах, Монте-Карло, на курортах Кашкайш и Эшторил, о. Тенерифе и в иных замечательных и привлекательных для души и тела местах, являющихся признанными мировыми игровыми центрами. Понятно, что среднестатистический россиянин, который может позволить себе потратить в казино или залах игровых автоматов около 100 долларов, и подавно не поедет в игорные "гетто". Иностранных туристов также вряд ли будет возможно завлечь игорными заведениями в российских Нью-Васюках [13, с.14]. 

В конечном итоге прежде легальный игорный бизнес может уйти в подполье, что вряд ли испугает участников азартной игры потерей права на судебную защиту, поскольку, в рамках действующего ГК РФ это право слабо проработано.

Тем не менее, средства массовой информации сообщают об ажиотажном спросе и фантастическом росте цен на недвижимость и земельные участки в «игорных зонах». Уже ясно, что произошел старт спекуляций в связи с введением нового порядка.

Часть 5 ст.5 Закона N 244-ФЗ запрещает размещать игорные зоны на землях поселений. При этом согласно ст.85 Земельного кодекса РФ в состав земель поселения могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым, общественно-деловым, производственным, инженерных и транспортных инфраструктур, рекреационным, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов, иным территориальным зонам. Земельные участки в составе рекреационных зон должны использоваться именно для отдыха граждан и туризма.

Неясен замысел законодателей относительно определения мест дисклокации игорного бизнеса в степях, полях и на целине.

Законом N 244-ФЗ предусмотрено также огромное количество норм, устанавливающих соответствующие запреты и ограничения без регламентации конкретных механизмов и процедур их реализации, что, безусловно, будет способствовать произволу со стороны правоприменителей и увеличению судебных тяжб между предпринимателями и государством, Кроме того, Закон изобилует коллигирующими и отчасти противоречивыми нормами.

Например, согласно ч.3 ст.5 Закона N 244-ФЗ деятельность по организации и проведению азартных игр с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе Интернета, а также средств связи, включая подвижную связь, запрещена. При этом законодательно не установлен механизм государственного контроля за осуществлением соответствующей деятельности посредством сети Интернет, не определена в этом отношении юридическая ответственность. Если же предполагается установление данного механизма на подзаконном уровне, то и его законодатели в рамках указанной статьи обошли стороной, что делает указанную норму также мертворожденной.

Следует отметить, что проблема запрета соответствующего вида деятельности в сети Интернет не ограничивается исключительно техническим "закрытием" противозаконных сайтов. Сайт может иметь копию (зеркало), расположенную либо по другому адресу, либо на другом сервере (хостинге), либо находиться на доменах, находящихся вне юрисдикции Российской Федерации. При этом осуществление соответствующей деятельности в сети Интернет законодательно может быть не запрещено на территориях иностранных государств, что делает ее там абсолютно легитимной. Наличие дубликатов интернет-ресурса используется для повышения надежности и доступности его сервиса.

Касательно противоречий, содержащихся в Законе N 244-ФЗ, следует отметить, что предусмотренный тотальный законодательный запрет на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, включая сеть Интернет, а также средств связи, в том числе подвижной связи (ч.3 ст.5) подрывает на корню осуществление предпринимателями деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах вне игорных зон, предусмотренной, в том числе главой 3 Закона N 244-ФЗ. Невозможно вести такую деятельность в букмекерских конторах и тотализаторах, например, без сети Интернет, подвижной связи, необходимой при получении результатов соревнований, установлении взаимоотношений между букмекерским центром и пунктом приема ставок, подготовке букмекерской линии и т.п.

В целом Закон N 244-ФЗ не насыщен содержательно, кроме того, в нем имеются противоречия и коллизии, что подтверждает его концептуальную несостоятельность. Реализация Закона в данной редакции не позволит создать действенную, прозрачную нормативно-правовую базу для повышения эффективности государственного регулирования игорного бизнеса в стране и борьбы с его теневым проявлением.

Ранее в Регламенте Верховного Совета РФ и Регламенте Государственной Думы первого созыва предусматривалось представление криминологической экспертизы проекта нормативного правового акта и составление прогноза социальных и экономических последствий его реализации. В последующем эти требования были сняты как излишние.

Какие же замечания можно сделать по статьям нового Федерального закона? Остановлюсь конкретно на вопросе о размещении казино в гостиницах, находящихся в государственной и муниципальной собственности

Во многих странах мира, не исключая Россию, система «звезд» положена в основу классификации уровня комфортабельности гостиниц по категориям. В большинстве государств классификация гостиниц и других средств размещения определяется, в том числе, и наличием в них возможностей оказания на высоком уровне услуг иных (не гостиничных) видов деятельности, например, общественного питания, зрелищно-развлекательных мероприятий, игорных и увеселительных заведений. Более того, часто именно «звездность» (определение знака категории гостиницы) позволяет претендовать на право размещения на территории гостиницы игорного заведения. Например, согласно египетскому законодательству об игорном бизнесе, казино могут располагаться исключительно в отелях, категории «5 *****». Законодательство Туниса, Марокко, о. Аруба, Багамских островов, Северной и Южной Кореи также предполагает размещение казино исключительно в гостиницах, основной направленностью которых является размещение туристов из зарубежных стран. Во многих странах мира, в которых легализована деятельность по организации и проведению азартных игр и пари, казино также расположены, прежде всего, в гостиницах (США, Великобритания, Франция, Польша, Болгария, Австралия и т.д.).

В России в соответствии с приказом Федерального агентства по туризму от 21 июля 2005 г. N 86 «Об утверждении Системы классификации гостиниц и других средств размещения» наличие казино (или зала игровых автоматов) является одним из критериев балльной оценки гостиниц и других средств размещения различных категорий.

С вступлением Закона в силу с 1 января 2007 года, через 6 месяцев у многих гостиниц, здания которых находятся в государственной или муниципальной собственности в результате закрытия функционирующих при отелях казино может снизиться категория звездности, что приведет к снижению бюджетного финансирования гостиниц на следующий год. Так, в Москве в гостиницах не менее 3 звезд расположено 13 казино, а всего в России, по экспертным данным, при гостиницах расположено до 150 казино.

В ст. 6 данного закона говорится, что игорное заведение не может быть расположено: в зданиях (строениях, сооружениях), находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также в которых расположены федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения и предприятия». Необходимо на переходной срок действия закона добавить фразу «за исключением гостиниц категории не менее 3, находящихся в государственной или муниципальной собственности».

Согласно ст. 12. «Требования к отдельным видам игорных заведений на территории игорных зон поселений» площадь зоны обслуживания участников азартных игр в казино не может быть менее 800 квадратных метров и в ней должны находиться касса игорного заведения, гардеробная, места для отдыха посетителей игорного заведения и туалет.

Данный пункт требует серьезной доработки как юридического и лингвистического характера, так и финансово-экономического.

На сегодняшний день в России работает около 900 казино (из них только 57 (6,3%)) находится в Москве и 21 (2,3%) в Санкт-Петербурге), в которых расположено немногим более 4 тыс. игровых столов (4.363 игровых стола по официальным данным Федеральной налоговой службы на 01.01.2006 г.), что составляет от зарегистрированных объектов налогообложения игорного бизнеса в целом по России на 01.01.2006 г. лишь 1,22% (более 98% составляют игровые автоматы).

Начиная, с 2000 года количество игровых столов не превышает 4% общей доли зарегистрированных объектов налогообложения игорного бизнеса, помимо этого темпы роста увеличения числа игровых столов на территории России являются не столь ощутимым, как рост количества игровых автоматов. Именно поэтому к регулированию деятельности по организации и проведению азартных игр в казино необходимо подходить более взвешено.

Новым требованиям, предъявляемым ст. 12 законопроекта, а именно наличию площади зоны обслуживания участников азартных игр в казино 800 метров соответствуют в Москве – 32 казино, в Санкт-Петербурге 11. Совсем другая картина в регионах (91,4% всех казино в России).  Следовательно, в России новым требованиям будут отвечать лишь 72-90 казино, из которых 33 казино находятся в крупнейших городах страны - Москве и Санкт-Петербурге.

Таким образом, общее сокращение количества казино по стране - без учета других факторов, таких как требования по минимальному количеству игорного оборудования, расположению игорных заведений (казино), предъявляемым законом размеров «чистых активов» (600 млн. руб.) и т.д. составит 90-92%, что повлечет за собой с 01.06.2007 г. выпадение доходов из бюджетов регионов в сумме около 3-3,5 млрд. рублей ежегодно.

Зарубежный опыт правового регулирования деятельности по организации и проведения азартных игр в казино в ряде случаев предусматривает наличие минимальной площади для организации и проведения азартных игр. Например, согласно законодательству Хорватии площадь казино составляет 400 кв. м. Однако, в большинстве стран мира деятельность по организации и проведению азартных игр в казино регулируется финансовыми требованиями к ее организаторам (Бельгия, Чехия, Польша, Латвия, Литва, Эстония, Венгрия). В этих странах для организации и проведения азартных игр в казино необходимы финансовые средства, эквивалентные от 100 тыс. до 1 млн. долларов, что в проекте закона с лихвой компенсируется (согласно ст. 7 законопроекта для осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр организатору игорного заведения необходимо иметь чистые активы в размере 600 млн. рублей). Таким образом, требование о наличии специального помещения минимальной площадью в 800 кв.м. для функционирования казино в данном законопроекте избыточно, особенно учитывая то обстоятельство, что с 2009 года игорные заведения (казино), к которым будут применены такие требования, будут расположены всего в двух зонах поселений.

В целях уменьшения бюджетных потерь регионов в 2007-2008 годах Ассоциация деятелей игорного бизнеса полагает возможным уменьшить предлагаемую законопроектом минимальную площадь зоны обслуживания участников азартных игр в казино с 800 кв. м. до 400 кв. м. или вовсе исключить ее, как избыточную функцию государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр и пари.

Считается также, что в решении вопроса о предъявлении особых требований к казино, расположенным в Москве и Санкт-Петербурге и регионах, учитывая большую разницу как в доходности, так и в размерах казино, возможен компромисс: для Москвы и Санкт-Петербурга данное требование (минимальная площадь обслуживания участников азартных игр в казино - 800 кв.м.) оставить в силе, а для казино, расположенных в регионах, данный размер снизить до 400 кв.м. или исключить вовсе.

Предлагается внести в законопроект следующие поправки. Ст.12. Требования к отдельным видам игорных заведений на территории игорных зон поселений изложить следующим образом:

Площадь зоны обслуживания участников азартных игр в казино, расположенным в городах федерального значения не может быть менее 800 квадратных метров и в ней должны находиться касса игорного заведения, гардеробная, места для отдыха посетителей игорного заведения и туалет. Для остальных городов площадь зоны обслуживания участников азартных игр в казино не может быть менее 400 квадратных метров и в ней должны находиться касса игорного заведения, гардеробная, места для отдыха посетителей игорного заведения и туалет.

Законопроектом вводится новое понятие определения финансовой состоятельности организатора игорного заведения. Согласно п.2 ст.7 «Чистые активы организатора азартных игр в течение всего периода осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр должны быть не менее 600 млн. рублей».

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6