Дипломная работа: Бюджетная система и бюджетный процесс

следовательно, целевые федеральные бюджетные фонды, средства которых консолидируются в федеральном бюджете - на 1998 год это:

Федеральный дорожный фонд Российской Федерации;

Федеральный экологический фонд Российской Федерации;

Государственный фонд борьбы с преступностью;

Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы;

Фонд развития Федеральной пограничной службы Российской Федерации;

Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии;

Фонд развития таможенной системы Российской Федерации;

Федеральный фонд Государственной налоговой службы и Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации,

новым законодательством не включаются в состав государственных внебюджетных фондов. Причина состоит в том, что в настоящее время средства большинства целевых фондов консолидируются в бюджет и сами фонды утрачивают самостоятельность. Например, Постановлением КМ РТ от 26.11.97 № 850 «О формировании департамента по управлению целевыми (внебюджетными) фондами при Министерстве финансов Республики Татарстан» Министерство финансов РТ признано правопреемником Экологического фонда, Фонда НИОКР, Фонда воспроизводства запасов минеральных ресурсов и повышения эффективности добычи полезных ископаемых РТ, Республиканской больничной кассы, Фонда газификации, Фонда безопасности дорожного движения УГАИ МВД, Фонда приватизации РТ в связи с их консолидацией в республиканском бюджете РТ.

Таким образом, реформирование системы внебюджетных фондов РФ идет в двух направлениях: часть внебюджетных фондов утрачивают свою самостоятельность, их средства включаются в состав бюджета, а сами фонды передаются в состав финансовых органов, вторая часть фондов сохраняет юридическую самостоятельность, но включается в состав бюджетной системы Российской Федерации. Таким образом происходит процесс централизации финансовых средств в руках государства, устраняется излишняя полицентричность финансовой системы.

1.5. Межбюджетные отношения - современная ситуация, проблемы и пути их решения

В послании Президента РФ Правительству РФ «О бюджетной политике на 1999 год» поставлена задача, чтобы уже в 1999 году в новую фазу вступила реформа межбюджетных отношений на базе создания сбалансированной системы прав и ответственности органов государственной власти РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления. Программа стабилизации экономики и финансов, одобренная на расширенном заседании Правительства РФ 23.06.98, среди мер по преодолению бюджетного кризиса также особо выделяет упорядочение межбюджетных отношений, что свидетельствует о большой важности этой проблемы.

Российская модель бюджетного федерализма опирается на конституционно декларированное распределение предметов ведения между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями и исходит из законодательно установленной структуры разделения между всеми уровнями власти собираемых в государстве налогов. В ее рамках используется механизм бюджетного выравнивания с помощью федеральных трансфертов субъектам Федерации. Однако заимствованные из мирового опыта методы выравнивания региональных различий по критерию «бюджетной обеспеченности»[20], предполагающие сближение уровней социального развития регионов за счет федеральных трансфертов на практике столкнулись с рядом проблем, основная из которых - проблема сравнительной оценки уровней социально-экономического развития регионов и определения объемов финансовой помощи региону. Если в 1991-1993 г.г. осуществлялось индивидуальное согласование объемов финансовой поддержки тех или иных регионов, то с 1994 г. была предпринята попытка перейти к единым правилам распределения финансовой помощи на основе формализованных критериев и расчетов. Данные о масштабах финансовой поддержки приведены в таблице.

Объем и структура финансовой поддержки бюджетов субъектов Федерации из федерального бюджета в 1992 - 1997 г.г. (в % к ВВП) [21]

Переход от индивидуального согласования объемов финансовой помощи регионам к единым правилам ее определения и распределения позволили заменить большую часть дотаций, ранее утверждаемых в абсолютных суммах, трансфертами, исчисляемыми на основе утверждаемых процентных долей субъектов РФ в Фонде финансовой поддержки регионов (ФФПР). Эти доли определяются по единой для всех регионов формуле, а фактические трансферты перечисляются субъектам РФ исходя из фактически поступивших средств в ФФПР образуемый в составе федерального бюджета по утверждаемому ежегодно проценту отчислений от налоговых поступлений в федеральный бюджет.

В составе бюджета 1998 г. впервые выделен раздел «Финансовая помощь бюджетам других уровней». Общий объем расходов на эти цели составляет 45,6 млрд. руб., из них 39,2 млрд. руб. - ФФПР. Формирование финансовой базы взаимоотношений РФ и субъектов РФ строится по двум каналам: через отчисления от федеральных налогов и прямыми расчетами.

Однако процесс реформирования оказался незавершенным. В распределение ФФПР ежегодно вносились коррективы, которые были непоследовательны и вносили значительную долю субъективизма. Так, отклонения от определенных по методике долей субъектов в ФФПР по бюджету 1997 г. составили в сторону увеличения по 52 регионам, в строну уменьшения - по 29 регионам. При этом количество территорий-доноров сократилось с 12 до 8. Аналогично по закону о бюджете на 1998 г. с сокращением были утверждены доли в ФФПР по 37 регионам, с увеличением - по 39, а количество доноров уменьшилось с 16 до 13. Таким образом, острота противоречий по бюджетным вопросам между центром и субъектами РФ, как и последних с органами местного самоуправления, не снижается. Среди причин можно выделить следующие:[22]

существует большой разрыв между потребностями регионов в финансовой помощи и возможностях федерального бюджета для ее оказания: при расчетах трансфертов на т.г. сумма недостающих регионам средств составила 120 млрд. руб., а размер ФФПР - 39,2 млрд. руб.;

в тоже время, отсутствуют объективные оценки бюджетных потребностей регионов. Действующая методика определения трансфертов предусматривает ежегодный пересчет основной части бюджетных расходов регионов по отчету 1991 г. применительно к условиям прогнозного года. При этом используются единые для всех регионов индексы-дефляторы, а также определяемые на основе прямого счета дополнительные виды бюджетных расходов регионов. Полученные таким образом результаты имеют весьма отдаленное отношение к реальной потребности регионов в финансовых ресурсах, структуре реальных расходов. Например, расчетные расходы на 1998 г. по 35 регионам превышают их фактические бюджетные расходы 1996 г. в 1,3-2 раза, т.е. являются заведомо нереальными.[23]

межбюджетные отношения Федерации и ее субъектов, по существу, остаются индивидуализированными. Отсутствие четкой правовой базы, запутанность и субъективизм процедур распределения финансовой помощи, слабая экономическая обоснованность критериев бюджетного выравнивания являются источником постоянных конфликтов между федеральным центром и регионами. Очевидные проявления бюджетной асимметрии - соглашения по налоговым и бюджетным вопросам, дифференциация нормативов отчислений от федеральных налогов, выборочное финансирование региональных программ;

предоставление регионам финансовых ресурсов никак не увязано с выполнением региональными властями требований государственной экономической политики;

большая часть федеральных средств по-прежнему поступает в регионы по неформализованным каналам, без предварительного распределения в федеральном бюджете. По итогам 1996 г. доля трансфертов ФФПР в общем объеме финансовой помощи регионам составила 47 %. Объем ФФПР (26,8трлн.руб.) оказался практически равен величине средств, перечисленных в регионы в порядке взаимных расчетов (24,3 трлн. руб.). Кроме того, в течение 1996 г. субъекты РФ получили из федерального бюджета ссуд на 10,4 трлн. руб., половина которых на конец бюджетного года осталась непогашенной.

в настоящее время налоговая база регионов фактически считается методом «от достигнутого», что не стимулирует развитие собственной налоговой базы на местах и наращивание собственных налоговых усилий регионального руководства. Отчетные данные о собранных регионом налогах ежегодно пересчитываются по неформализованной методике применительно к условиям следующего бюджетного года. Как следствие, в настоящее время субъекты Федерации заинтересованы не в повышении собираемости налогов, а в сокрытии налоговой базы (в частности, в разного рода внебюджетных фондах) и «выбивании» у центра дополнительной финансовой помощи.

Наряду с указанными факторами большое влияние на обострение противоречий между центром и регионами оказывает практика принятия федеральных законов, влекущих увеличение расходов или снижение доходов бюджетов субъектов Федерации без определения источников финансирования.

Таким образом, реформирование системы межбюджетных отношений является на сегодняшний день необходимым и крайне своевременным шагом. Концепцией реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999г. и на период до 2001 г., одобренной Правительством РФ 23.04.98, предусмотрен целый комплекс необходимых мероприятий. Программа стабилизации экономики и финансов также содержит подробный перечень мер по упорядочению межбюджетных отношений, в числе которых:

утверждение новой методики распределения финансовой поддержки регионов, устраняющей субъективизм и обеспечивающей эффективное выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, стимулирующей увеличение сбора налогов;

инвентаризация и жесткое регулирование региональных заимствований, обеспечивающее их целевой и эффективный характер;

обеспечение прозрачности региональных бюджетов;

отмена взаимозачетов по бюджетам субъектов Федерации;

заключение договоров субъектов РФ об обслуживании в органах федерального казначейства и проведение через них денег по оплате а энергию и газ региональных бюджетополучателей;

консолидация в региональные бюджеты внебюджетных фондов, стимулирование собственных налоговых усилий через увязку объемов полученных трансфертов из ФФПР;

обусловленность представляемых трансфертов, в том числе отказ от предоставления трансфертов регионам, использующим зачеты, накапливающим задолженность по заработной плате работникам бюджетных организаций;

особый порядок отношений с высокодотационными регионами, включающий жесткие правила контроля за разработкой, утверждением и исполнением их бюджетов;

введение механизма внешнего финансового управления для регионов, находящихся в состоянии финансового кризиса;

создание Фонда региональных финансов для стимулирования усилий по оздоровлению региональных финансов.

Следует также отметить, что принятие нового Бюджетного кодекса Российской Федерации названо данной Программой в числе условий для преодоления финансового кризиса (БК РФ входит в состав предложенного Правительством антикризисного пакета нормативных актов) и, несомненно, имеет огромное значение для нормализации бюджетных отношений в Российской Федерации.

 3. Бюджетный процесс и его стадии

Бюджетное планирование и бюджетный процесс

Бюджетное планирование - важнейшая составная часть финансового планирования, подчиненная требованиям финансовой политики государства. Его экономическая сущность заключается в централизованном распределении и перераспределении стоимости общественного продукта и национального дохода между звеньями финансовой системы на основе государственной социально-экономической программы развития страны в процессе становления и исполнения бюджетов и внебюджетных фондов разного уровня. Бюджетное планирование осуществляется уполномоченными законом органами государственной власти и включает в себя бюджетный процесс, его нормативно-правовую базу и организационную основу, а также вопросы теории и методологии составления бюджетов государства. [24] В качестве принципов бюджетного планирования выделяют, в частности, единство правового регулирования, непрерывность планирования годового бюджета, балансовый метод и др.

Бюджетный процесс - регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджеты, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением (ст. 6 БК РФ). Бюджетный процесс включает в себя 4 стадии бюджетной деятельности:

составление проектов бюджетов;

рассмотрение и утверждение бюджетов;

исполнение бюджетов;

составление отчетов об исполнении бюджетов и их утверждение.

Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование - перераспределение финансовых ресурсов меду бюджетами разного уровня.

До принятия Бюджетного кодекса РФ основным правовым актом, регламентирующим бюджетный процесс России, являлся Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР» от 10.10.91 № 1734-1. В настоящее время нормы, касающиеся осуществления бюджетного процесса, помимо БК РФ содержатся в ряде других законов РФ, законов (решений представительных органов) субъектов Федерации[25], нормативно-правовых актов, издаваемых исполнительной властью (например, в Правилах о порядке составления и исполнения бюджетов, разрабатываемых Министерствами финансов РФ и субъектов РФ).

В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, БК РФ включает: финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования (Банк России), органы государственного (муниципального) финансового контроля (Счетная палата РФ, контрольные и финансовые органы исполнительной власти, контрольные органы региональных и местных представительных органов).

Участниками бюджетного процесса являются:

Президент Российской Федерации;

органы законодательной (представительной) власти;

органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);

органы денежно-кредитного регулирования;

органы государственного и муниципального финансового контроля;

государственные внебюджетные фонды;

главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

иные органы, на которые законодательством РФ, субъектов РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия;

бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие операции со средствами бюджетов.

Основные задачи бюджетного процесса:

выявление материальных и финансовых резервов государства;

максимально приближенный к реальности расчет доходов бюджетов;

максимально точный расчет расходов бюджетов;

обеспечение максимальной сбалансированности бюджетов;

согласование бюджетов с реализуемой экономической программой;

осуществление бюджетного регулирования в целях перераспределения источников доходов между бюджетами разного уровня, отраслями хозяйства, экономическими регионами и др.

3.2. Составление проектов бюджетов

Первый этап бюджетного процесса - составление проектов бюджетов. Составлению проектов бюджетов предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов. Проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг и иных установленных нормативов.

Президент РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году, направляет Федеральному Собранию Бюджетное послание, в котором определяет бюджетную политику на очередной финансовый год.

Составление проектов бюджетов - исключительная прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Составление бюджета основывается на:

Бюджетном послании Президента РФ;

прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год (ПСЭР);

основных направлениях бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год;

прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год;

плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год.

Одновременно с проектом бюджета на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ (региона, территории) формируется перспективный финансовый план (ПФП), содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. ПФП законодательно не утверждается. Цели разработки ПФП: информирование законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы, прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов, отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия необходимых мер. ПФП разрабатывается на три года (первый - год, на который разрабатывается бюджет, два следующих - плановый период, на протяжении которого прослеживаются результаты заявленной экономической политики).

В качестве основы для составления бюджетов используется баланс финансовых ресурсов (БФР) - баланс всех доходов и расходов РФ, ее субъектов, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на соответствующей территории. БФР составляется на основе отчетного БФР за предыдущий год и ПСЭР соответствующей территории.

Финансовые органы вправе получать необходимые сведения от финансовых органов другого уровня бюджетной системы РФ, а также от иных государственных и местных органов власти и юридических лиц.

Первый этап формирования федерального бюджета - разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана-прогноза функционирования экономики на очередной финансовый год. На основе данных плана-прогноза МФ РФ разрабатывает основные характеристики бюджета и распределение расходов бюджета. Правительство РФ рассматривает предложения об увеличении (сохранении) минимальных размеров оплаты труда и пенсий, их индексации.

МФ РФ в двухнедельный срок со дня принятия Правительством основных характеристик бюджета и распределения расходов бюджета направляет проектировки основных показателей бюджета федеральным исполнительным органам для распределения по конкретным бюджетополучателям и уведомляет исполнительные органы субъектов РФ о методике формирования межбюджетных отношений РФ и субъектов РФ.

Второй этап формирования федерального бюджета - распределение федеральными исполнительными органами предельных объемов бюджетного финансирования в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов и по получателям средств, разработка указанными органами предложений о проведении экономических преобразований, отмене нефинансируемых нормативных актов, а также подготовка перечня финансируемых федеральных целевых программ. Несогласованные вопросы подлежат рассмотрению межведомственной комиссией, возглавляемой министром финансов РФ.

Не позднее 15 июля года, предшествующего очередному финансовому году, федеральные исполнительные органы должны завершить разработку и согласование показателей бюджета, представляемых одновременно с ним документов и материалов (прогноз консолидированного бюджета, адресная инвестиционная программа, план развития государственного (муниципального) сектора экономики, структура государственного (муниципального) долга и программа заимствований для его покрытия, программа предоставления государственных (муниципальных) гарантий, оценка потерь бюджета от налоговых льгот, оценка ожидаемого исполнения бюджета текущего года и др.), проектов законов по минимальным размерам оплаты труда, пенсий, их индексации, отмене нефинансируемых актов.

С 15 июля по 15 августа на основе представленных федеральными исполнительными органами документов Правительство Российской Федерации должно утвердить проект закона о федеральном бюджете для внесения в Государственную Думу.

3.3. Рассмотрение и утверждение бюджетов

Орган исполнительной власти, орган местного самоуправления вносят проект закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год (вместе с вышеназванными документами и материалами) на рассмотрение законодательного (представительного) органа, представительного органа местного самоуправления в срок, определенный для федерального бюджета - БК РФ (15 августа), бюджета субъекта РФ - законом субъекта РФ (для Республики Татарстан - уточненный проект бюджета вносится Президентом РТ на рассмотрение Госсовета РТ до 15 сентября[26]), местного бюджета - правовыми актами местного самоуправления. Указанными же законодательными (правовыми) актами определяется и порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения. Одновременно с проектом закона о бюджете рассматриваются проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондах. В процессе рассмотрения в проект закона (решения) могут быть внесены изменения.

Страницы: 1, 2, 3, 4