Основы и практика госуправления

конституциях многих стран мира. В частности, такая дефиниция применялась к

определению статуса Президента бывшего Союза ССР, а в настоящее время

такого рода характеристика президентов содержится в конституциях

большинства стран СНГ.

Принципиально новая дефиниция статуса Президента Российской Федерации,

содержащаяся в Конституции Российской Федерации, означает, что Президент

занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит

напрямую, непосредственно ни в одну из её ветвей.

Однако данное положение не даёт никаких оснований трактовать

президентскую власть как стоящую над другими властями, зависящими от неё.

Каждая из них осуществляет конституционно закреплённые за ней полномочия,

функционирует во взаимодействии с другими, обеспечена определёнными

рычагами влияния на иные ветви власти и на Президента. В Конституции

заложена необходимая система “сдержек и противовесов”, способствующая

сбалансированному взаимодействию властей. Между ними нет отношений

подчинения. Свои полномочия Президент осуществляет не на основе его ничем

не связанной воли. Они реализуются в рамках Конституции Российской

Федерации, в соответствии с ней и федеральными законами, в необходимом

взаимодействии с Парламентом и Правительством Российской Федерации.

В Конституцию Российской Федерации заложена система гарантий,

препятствующих превращению Президента Российской Федерации в авторитарного

правителя. Они заключаются в ограниченности периода полномочий Президента

Российской Федерации достаточно коротким четырёхлетним сроком, порядком его

всенародных прямых выборов, их альтернативным характером, недопустимостью

занятия поста Президента более двух сроков подряд, возможностью отрешения

его от должности, признания не соответствующими Конституции Российской

Федерации на основе решения Конституционного Суда Российской Федерации и

др.

Закрепляя статус Президента Российской Федерации как главы государства,

Конституция в статье 80 конкретизирует в обобщённой форме связанные с этим

функции. Они касаются важнейших основ жизнедеятельности государства и

общества – незыблемости конституционного строя, независимости в целостности

государства, определения основных направлений внутренней и внешней политики

государства.

Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской

Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Это означает, что Президент

Российской Федерации несёт персональную ответственность за бесперебойную

работу механизмов защиты Конституции Российской Федерации и прав человека,

обязан принимать меры в случаях сбоев в их реализации по тем или иным

причинам.

В установленном Конституцией Российской Федерации порядке Президент

Российской Федерации принимает меры по охране суверенитета Российской

Федерации, её независимости и государственной целостности, обеспечивает

согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной

власти Российской Федерации.

В реализации всех этих функций Президент Российской Федерации может

использовать только закреплённые за ним конституционные полномочия,

действовать в рамках Конституции Российской Федерации

Это относится и к такой функции Президента Российской Федерации, как

определение основных направлений внутренней и внешней политики государства.

Она формируется в соответствии с Конституцией Российской Федерации и

федеральными законами, не может им противоречить. Имеет значение и тот

фактор, что Президент Российской Федерации идёт на выборы с определённой

программой, в которой намечаются стратегические направления развития

государства и общества, и избрание того или иного кандидата означает

одобрение содержащихся в ней установок большинством избирателей

Ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию,

в которых формулируются основные направления внутренней и внешней политики

Российской Федерации, делают последние достоянием депутатов, народа,

партий, общественности. Это даёт возможность в случае необходимости

корректировать политику Президента Российской Федерации с использованием

всего потенциала конституционных форм, обеспечивающих взаимное воздействие

одних государственных структур на другие, влияние на них общественных и

социальных движений.

Как глава государства Президент Российской Федерации представляет Россию

внутри страны и в международных отношениях.

Важным аспектом в характеристике статуса Президента является само место

главы о Президенте в Конституции. Она открывает перечень глав, посвященных

органам государственной власти Российской Федерации. В прежней Конституции

глава о Президенте следовала за главой о представительных и законодательных

органах власти.

Новое место главы о Президенте в ныне действующей Конституции Российской

Федерации является правовым доказательством, подтверждающим в прямой форме

невключение Президента непосредственно ни в одну из трех ветвей власти:

законодательной, исполнительной, судебной. Это является предпосылкой,

необходимой для обеспечения возложенной на Президента задачи обеспечивать

согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной

власти России.

Компетенция Президента Российской Федерации

Президент в соответствии с Конституцией обладает широким кругом

полномочий, вытекающих из его статуса как главы государства и

обеспечивающих ему возможность выполнять закрепленные за ним функции.

I. Президент имеет полномочия, связанные с формированием федеральных

органов государственной власти.

Значительный объем такого рода полномочий обусловлен следующими

причинами:

1) Поскольку путем всенародных выборов программа лица, ставшего

Президентом, поддержана избирателями, он, естественно, должен обладать

определенными полномочиями в формировании федеральных органов

государственной власти.

Поскольку реализация его программы в основном ложится на органы

исполнительной власти, полномочия Президента в отношении их формирования

наиболее значительны.

2) Составляющий одну из основ конституционного строя Российской Федерации

принцип разделения властей не допускает, чтобы какой-либо орган

государственной власти Российской Федерации был обязан своим “рождением”

только одной ветви власти. Такой опыт, имевший место в недавней истории

России, себя не оправдал.

Поэтому в соответствии с Конституцией в формировании федеральных органов

государственной власти задействованы и Президент и Федеральное Собрание

–Парламент. Это достигается двумя путями: либо Президент назначает

определенных должностных лиц, а Парламент одобряет, либо Парламент

назначает, а кандидатуры предлагает Президент.

В отношении формирования исполнительной власти по названным выше причинам

полномочия Президента наиболее широки.

Президент назначает Председателя Правительства Российской Федерации с

согласия Государственной Думы, назначает на должности заместителей

Председателя Правительства и Федеральных министров по предложению

Председателя Правительства.

В отношении органов судебной власти Президент предлагает кандидатуры

судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда,

Генерального Прокурора. Назначает же перечисленных лиц Совет Федерации.

Подобный порядок формирования Федеральных органов государственной власти

должен явиться гарантией против их ориентации на одну из ветвей власти.

На Президента возложен Конституцией и ряд полномочий, связанных с

деятельностью Государственной Думы (ст.84). Он назначает выборы

Государственной Думы в соответствии с Конституцией и федеральным законом;

распускает Государственную Думу в случае и порядке, предусмотренных

Конституцией.

Президент подписывает и обнародует федеральные законы Российской

Федерации, обладает правом отлагательного вето; вносит законопроекты в

Государственную Думу; наделен полномочиями обращаться в Конституционный Суд

с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации предусмотренных

в ст.125 Конституции нормативных актов, о толковании Конституции.

Президент имеет право, наряду с другими субъектами, указанными в статье

134 Конституции, вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции.

II. Большой объем полномочий закреплен за Президентом в сфере, связанной

не только с формированием, но и с деятельностью исполнительной власти.

Президент по Конституции не является главой исполнительной власти.

Поэтому снята действовавшая ранее конституционная норма о том, что

Президент “руководит деятельностью Совета Министров”. Однако специфика

полномочий Президента и Правительства, их связь и соотношения таковы, что

делают неизбежными достаточно активные каналы влияния Президента на

деятельность Правительства. Кроме решения вопросов о составе Правительства,

Президент имеет право председательствовать на его заседаниях, принимает

решения об отставке Правительства. Постановления и распоряжения последнего

в установленных Конституцией случаях могут быть отменены Президентом. Перед

вновь избранным Президентом Правительство слагает свои полномочия.

Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной

власти субъектов федерации в случае противоречия этих актов Конституции

Российской Федерации и федеральным законом, международным обязательством

Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до

решения этого вопроса соответствующим судом.

Президент Российской Федерации назначает и освобождает от должности своих

полномочных представителей в субъектах федерации.

III. Как глава государства Президент Российской Федерации обладает

широкими полномочиями во внешнеполитической и военной областях. Он

определяет основные направления внешней политики страны, ведет переговоры и

подписывает междугородные договоры, ратификационные грамоты, принимает

верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических

представителей, назначает и отзывает дипломатических представителей после

консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат

Федерального Собрания Российской Федерации.

Президент Российской Федерации утверждает военную доктрину Российской

Федерации, является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России,

назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил, формирует и

возглавляет Совет Безопасности.

Ему представлено право в случае агрессии против Российской Федерации или

непосредственной угрозы агрессии вводить на территории страны или в

отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об

этом Совету Федерации и Государственной Думе. С соблюдением последнего

условия Президент Российской Федерации уполномочен объявлять и о введении

на территории России чрезвычайного положения.

IV. Конституция отнесла к компетенции Президента право назначения

всероссийского референдума. По прежней Конституции это полномочие было

закреплено за Съездом народных депутатов, то есть за представительным

органом.

Изменение субъекта, обладающего названным правом, обусловлена конкретными

сложными условиями развития России, так как сохранение этого права за столь

политически поляризованным парламентом могло бы превратить референдум не в

институт разрешения противоречий, а в орудие политической борьбы.

Однако это не означает, что Президент становится единственным субъектом,

обладающим этим правом. Он назначает референдум в соответствии с

федеральным конституционным законом. Последний предусматривает условие

обязательного назначения референдума по требованию указанных в нем органов,

определенного количества депутатов, а также избирателей.

V. К полномочиям Президента Российской Федерации как главы государства

отнесено решение вопросов гражданства, предоставление политического

убежища, награждение государственными наградами Российской Федерации,

присвоение почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших

специальных званий, осуществление помилования.

VI. Президент в целях реализации своих функций и полномочий осуществляет

правотворческую деятельность.

Он издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на

всей территории Российской Федерации;

Акты Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции

Российской Федерации и федеральным законам.

Для обеспечения выполнения своих полномочий Президент формирует

Администрацию Президента, что закреплено на конституционном уровне (ст.83

п. “и” ).

Во главе Администрации стоит Руководитель Администрации.

Администрация не представляет собой орган государственной власти. В ее

функции входит создание всех необходимых организационных, информационных

консультативно-правовых, материально-технических и других многосторонних

условий, без которых невозможно осуществление полномочий главы государства,

связь Президента Российской Федерации с другими федеральными органами

государственной власти и органами государственной власти субъектов

федерации.

Глава 2. Федеральное Собрание .

Совет Федерации и Государственная Дума.

В конституции статьи определена структура Федерального Собрания как

двухпалатного органа. Двухпалатная структура парламента получила

значительное распространение в мире благодаря по крайней мере двум своим

преимуществам:

а) возможности обеспечить наряду с общим представительством

интересов всей совокупности граждан (всей нации) также особое

представительство коллективных

интересов населения крупных регионов (в федеративном государстве -

субъектов федерации) либо интересов иных групп общества, играющих в нем

важную роль, и

б) возможности оптимизировать законодательный процесс, установив

тормоз и противовес вероятным поспешным и недостаточно продуманным

законодательным решениям одной палаты.

За эти преимущества приходится платить большей численностью членов

парламента и сотрудников его аппарата, а следовательно, большей

дороговизной его работы и замедлением процесса принятия решений.

Конституция не называет палаты Федерального Собрания верхней и нижней,

однако сложившееся в мировой практике различие между верхними и нижними

палатами парламентов наблюдается и в Федеральном Собрании. Это дает

основание характеризовать Совет Федерации как верхнюю, а Государственную

Думу - как нижнюю

палату Федерального Собрания.

Двухпалатная структура российского парламента принадлежит к тому типу,

который определяется относительной слабостью верхней палаты. Это

выражается в возможности для Государственной Думы преодолевать возражения

Совета Федерации в случае разногласий между палатами по большинству

законов, хотя Совет Федерации имеет некоторые важные специальные

полномочия (см. ст. 93, 102, 106).

Совет Федерации основывается на паритетном представительстве субъектов

Российской Федерации, каждый из которых представлен в палате двумя членами

- по одному от представительного и исполнительного органов государственной

власти. Исходя из того, что, согласно ч. 1 ст. 65 Конституции, Российская

Федерация имеет 89 субъектов, Совет Федерации должен насчитывать 178

членов. Это общее число его членов, которое служит основой для определения

долей, необходимых для принятия решений Совета Федерации или осуществления

групповых инициатив его членов (см. постановление Конституционного Суда

Российской Федерации от 12 апреля 1995 г. о толковании ст. 103 (ч. 3), 105

(ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции

Российской Федерации - ВКС РФ, 1995, N 2-3).

Очевидно, что под исполнительным органом Конституция понимает

исполнительный орган общей компетенции - Президента, Губернатора, Главу,

являющегося главой исполнительной власти, или Правительство (Совет

Министров) субъекта Российской Федерации. Данное положение Конституции само

по себе допускает различные способы формирования Совета Федерации. При

толковании, однако, необходимо учитывать и ряд других конституционных

положений. Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации

Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 декабря 1995 г. (СЗ РФ,

1995, N 50, ст. 4869) установил, что представителями субъектов Российской

Федерации в Совете Федерации являются по должности глава законодательного

(представительного) и глава исполнительного органов государственной

власти. Если законодательный орган субъекта Российской Федерации

двухпалатный, то его представитель в Совете Федерации определяется

совместным решением палат. Закон, однако, не определил, как следует

поступать, если, например, в республике при наличии Президента

исполнительная власть возложена на Правительство или на его главу. Нельзя

не отметить, что указанный закон оставляет без внимания некоторые

положения Конституции. Он по существу превращает Совет Федерации в орган,

действующий непостоянно, ибо члены его - высшие должностные лица субъектов

Российской Федерации и основное место работы у них находится именно там. В

то же

время, согласно ч. 1 ст. 99 Конституции, все Федеральное Собрание, а

следовательно, и Совет Федерации, является постоянно действующим органом.

Игнорирует закон и то обстоятельство, что в ч. 7 и 9 (абзац второй) раздела

второго Конституции "Заключительные и переходные положения" говорится о

Совете Федерации первого созыва, из чего следует, что должны иметь место

второй и последующие созывы (в противном случае речь шла бы не о первом

созыве, а о первом составе Совета Федерации); законом же это исключается.

В упомянутом абзаце втором ч. 9 раздела второго сказано также, что

депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляют свои полномочия на

непостоянной основе, из чего опять же можно заключить, что правилом должно

быть осуществление полномочий на постоянной основе.

23 января 1996 г. опубликован список членов Совета Федерации нового

состава, который будет теперь обновляться не целиком, а по мере замены на

своих должностях глав законодательных и исполнительных органов субъектов

Российской Федерации.

Установленный численный состав Государственной Думы - 450 депутатов

- образует общее число депутатов, исходя из которого Конституция

определяет долю, необходимую для принятия решений Государственной Думой и

осуществления групповых инициатив ее депутатов (см. постановление

Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995 г. о

толковании статей 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117

(ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации - ВКС РФ, 1995, N 2-

3). Так, если согласно ч. 3 ст. 103 Конституции постановления

Государственной Думы принимаются, как правило, большинством голосов от

общего числа депутатов, это большинство следует исчислять от 450

депутатов, а не от того их числа, которое на данный момент избрано.

Четырехлетний срок полномочий Государственной Думы представляется

оптимальным: он позволяет депутатам не только набрать необходимый опыт

работы, но и использовать его в течение значительного времени. В то же

время его не следует считать слишком длительным. Такой срок установлен для

парламентов или нижних палат во многих зарубежных странах (Германия,

Австрия, Швеция, Польша, Болгария и др.), хотя в ряде демократических

стран действует и пятилетний срок (Великобритания, Франция, Италия и др.).

Периодические перевыборы Государственной Думы приспосабливают ее состав к

изменяющимся социально-политическим отношениям в обществе, позволяют

отразить в депутатском корпусе умонастроения, политические симпатии и

антипатии избирателей. Не очень ясны границы во времени срока полномочий

Государственной Думы. Во всяком случае, ни в Конституции, ни в федеральных

законах они не определены.

Очевидно, что начало полномочий Государственной Думы как органа не

совпадает с началом полномочий ее депутатов. В соответствии с ч. 2 ст. 99

Конституции Государственная Дума собирается на 30-й день после избрания,

если не созвана ранее Президентом Российской Федерации, и с этого момента,

согласно ч. 4 указанной статьи, прекращаются полномочия Государственной

Думы прежнего созыва и, следовательно, полномочия ее депутатов. А согласно

ст. 3 Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе

депутата Государственной Думы" от 8 мая 1994 г. (СЗ РФ, 1994, N 2, ст. 74)

срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания

депутата и прекращается с момента начала работы Государственной Думы

нового созыва, если не прекратился досрочно. Поэтому моментом начала

полномочий Государственной Думы нового созыва следует считать момент

начала ее работы, ибо до этого, не имея своей структуры (председателя,

комитетов и т.п.), она функционировать не может.

Получается, что в период между днем избрания Государственной Думы

нового созыва и днем ее первого заседания действуют полномочия и ее

депутатов, и депутатов

Государственной Думы прежнего созыва, которая в этот период еще может

проводить

свои заседания. Четырехлетний срок полномочий Государственной Думы может

быть прерван ее досрочным роспуском на основании ч. 1 ст. 109, ч. 4 ст.

111 и ч. 3 и 4 ст. 117

Конституции. В связи с тем что референдум по принятию Конституции и первые

выборы в соответствии с ней проводились 12 декабря 1993 г. в весьма

сложной политической обстановке, ч. 7 раздела второго Конституции

предусмотрела, что Государственная Дума (как и Совет Федерации) первого

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6