Ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерациии

установленные судом противоречия были исправлены уже по истечение

шестимесячного срока. Здесь возможны два варианта. Первый – когда решение

суда было исполнено по истечении шестимесячного срока, а второй – решение

суда вообще не было исполнено. Законом не регламентируется, до какого

момента у высшего должностного лица субъекта РФ есть право роспуска

законодательного органа, если шестимесячный срок уже истек – до момента,

когда законодательный орган исполнил решение суда или и после исполнения

решения тоже. И, очевидно, если решение суда не было исполнено вообще,

право роспуска законодательного органа государственной власти субъекта

Федерации у высшего должностного лица субъекта РФ никакими сроками не

ограничено.

Федеральным законом установлены общие положения об ответственности

законодательного органа государственной власти субъекта РФ перед высшим

должностным лицом субъекта Федерации. Предполагается, что более подробно

порядок несения ответственности будет установлен в конституции (уставе) или

законе субъекта РФ. Однако конституции (уставы) субъектов чаще всего

повторяют положения, которые есть в федеральном законе, либо и вовсе делают

ссылку на федеральное законодательство. Уставом Кемеровской области,

например, дословно воспроизведены положения п.2 статьи 9 Федерального

закона, за тем исключением, что вместо слов «законодательный

(представительный) орган государственной власти субъекта Российской

Федерации» вставлены слова «Совет народных депутатов Кемеровской области».

В соответствии с п.4 статьи 9 Федерального закона «Об общих принципах

организации законодательных (представительных) и исполнительных органов

государственной власти субъектов Российской Федерации», основанием

ответственности законодательного органа государственной власти субъекта

Федерации перед Президентом РФ является принятие конституции (устава),

закона субъекта РФ или иного правового акта, противоречащих Конституции РФ,

федеральным конституционным законам и федеральным законам.

Такое противоречие должно быть установлено решением суда, вступившим в

законную силу. Если при этом законодательный орган государственной власти

субъекта Федерации в течение шести месяцев с момента вступления решения

суда в законную силу либо иного установленного решением суда срока не

принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том

числе не отменил нормативный правовой акт, признанный противоречащих

федеральному закону и недействующим, и в результате такого уклонения от

принятия мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для

реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституционными

законами и федеральными законами полномочий федеральных органов

государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и

свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы

юридических лиц, причем создание препятствий в результате уклонения

законодательного органа государственной власти субъекта РФ должно быть

также установлено судом, Президент Российской Федерации выносит

предупреждение законодательному органу государственной власти субъекта РФ.

Вынесение предупреждения в адрес законодательного органа

государственной власти субъекта Российской Федерации является

профилактической мерой, которая призвана побудить органы государственной

власти субъектов РФ к добровольному исполнению решения суда, способствовать

выполнению мим конституционных обязанностей и одновременно создает

дополнительную гарантию для субъекта РФ в процедуре применения федерального

воздействия.[7]

Названные последствия характеризуют существенность допущенных в

нормативных правовых актах субъекта Федерации нарушений Конституции РФ и

федеральных законов, которые могут послужить основанием для применения

такой меры как роспуск законодательного органа субъекта Федерации. Из этого

следует, что применение указанной санкции к законодательному органу

субъекта Федерации в связи лишь с формальным противоречием принятого им

нормативного акта федеральному нормативному правовому акту не возможно. Но,

к сожалению, в законе не указывается субъект обращения в суд для

установления указанных фактов, хотя, скорее всего, с заявлением в суд

должен обращаться Президент Российской Федерации, так как именно он должен

возбуждать процедуру роспуска законодательного органа субъекта Российской

Федерации.

Решение Президента Российской Федерации о предупреждении

законодательного органа государственной власти субъекта РФ принимается в

форме указа. Поскольку предупреждение выносится в форме ненормативного

указа Президента РФ, не исключается также возможность его оспаривания в

установленном процессуальным законом порядке в Верховном суде РФ, решение

которого, однако, не может ставить под сомнение ни состоявшееся, ни

возможное в будущем решение Конституционного суда Российской Федерации и не

должно предопределять его содержание.[8]

После вынесения Президентом России предупреждения законодательному

органу государственной власти субъекта РФ, этот орган должен принять в

пределах своих полномочий меры по исполнению решения суда. Если в течение

трех месяцев со дня вынесения Президентом РФ предупреждения законодательный

орган государственной власти субъекта Федерации не принял мер по исполнению

решения суда, Президент Российской Федерации вносит в Государственную думу

проект федерального закона о роспуске законодательного органа

государственной власти субъекта РФ. Государственная Дума в течение двух

месяцев обязана рассмотреть этот проект федерального закона. Обязанности

Государственной Думы принять этот федеральный закон нет. По смыслу закона,

принятие либо непринятие закона должно стать выражением политической воли

Российской Федерации.

Хотелось бы отметить, что в законе установлена обязанность Президента

России выносить предупреждение законодательному органу государственной

власти субъекта РФ в случае допущения указанных в законе нарушений, а также

обязанность вносить в Государственную Думу проект федерального закона о

роспуске законодательного органа государственной власти субъекта РФ.

Полномочия законодательного органа государственной власти субъекта

Российской Федерации прекращаются со дня вступления в силу федерального

закона о роспуске законодательного органа государственной власти субъекта

РФ. Прекращение именно законом полномочий законодательного органа

государственной власти субъекта Федерации, по мнению Конституционного суда,

также является гарантией. В силу самой Конституции Российской Федерации

принятие федерального закона о роспуске законодательного органа

государственной власти субъекта Федерации предполагает участие всех

субъектов законодательного процесса, ориентировано на обеспечение

необходимого баланса интересов Российской Федерации и ее субъектов и служит

повышению степени защиты от произвольного и не соразмерного наступившим

последствиям, а также нецелесообразного использования федерального

воздействия. Именно в ходе законодательной процедуры должна обсуждаться и

гарантироваться соразмерность федерального воздействия негативным

последствиям нарушения субъектом РФ конституционной обязанности следовать

Конституции РФ и федеральным законам.[9]

Закон также устанавливает, что с момента вступления в силу решения суда

до вынесения Президентом России предупреждения законодательному органу

государственной власти субъекта РФ или внесения в Государственную Думу

проекта федерального закона о роспуске законодательного органа

государственной власти субъекта Федерации должно пройти не более одного

года. Момент начала отсчета этого срока четко не указан. По мнению И.С.

Стоякиной, отсчет этого срока необходимо начинать со дня вынесения первого

решения суда о несоответствии нормативного акта законодательного органа

субъекта Федерации федеральному законодательству. Также, на ее взгляд, не

совсем удачной является конструкция нормы Федерального закона в части

установления срока. Она считает, что целесообразнее было бы определить в

законе отдельно срок, в течение которого Президент РФ выносит

предупреждение законодательному органу субъекта Федерации, и отдельно срок

- для обращения с законодательной инициативой о принятии федерального

закона о роспуске законодательного органа субъекта Федерации.[10]

Законодательное закрепление института федерального принуждения,

несомненно, было необходимо, и их введение в 2000 году было совершенно

правильным. Принятые законодательным органом государственной власти

нормативные правовые акты могут противоречить Конституции РФ, федеральному

законодательству, и Федерации необходимо иметь возможность каким-то образом

влиять на законодательные органы власти субъектов в целях создания и

сохранения на территории РФ единого правового пространства. Только с 1998

по 2000 год из 50 тысяч зарегистрированных Министерством юстиции законов

субъектов РФ одна треть не соответствовала Конституции РФ.[11]

К недостаткам п.4 ст.9 можно отнести:

1.Шестимесячный срок, который дается законодательным органам

государственной власти субъектов Федерации на исполнение решения суда;

2.Трехмесячный срок, который дается законодательным органам

государственной власти субъектов Федерации на исполнение решения суда после

вынесения предупреждения Президентом РФ;

3.Двухмесячный срок, в течение которого Государственная Дума должна

рассмотреть проект федерального закона о роспуске законодательного органа

власти субъекта Федерации;

4.В связи со всем вышеизложенным – чрезмерная затянутость самого

процесса применения санкций и его низкая эффективность.

5.Процессуальные пробелы – например, в законе не указано, в форме

какого судебного постановления (если оно принимается не Конституционным

судом) должно быть установлено, что в результате уклонения законодательного

органа государственной власти субъекта Российской Федерации от принятия в

пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы

препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными

конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных

органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены

права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы

юридических лиц.

При реализации положений статьи 9 закона, неизбежно возникнет

закономерный вопрос о процессуальном порядке установления в суде

противоречий, содержащихся в нормативном правовом акте законодательного

органа власти субъекта Федерации. В настоящее время ни одним процессуальным

кодексом Российской Федерации не предусмотрен порядок рассмотрения такого

рода дел. В связи с этим в случае возникновения необходимости применения

закона никакой иной, кроме Конституционного суда, судебный орган не сможет

принять к своему рассмотрению дело по причине отсутствия процессуальных

норм, регламентирующих порядок принятия и рассмотрения такой категории дел.

Здесь же можно повторить и то, что уже было сказано в связи с

ответственностью законодательного органа государственной власти субъекта РФ

перед высшим должностным лицом субъекта – не должны нести ответственности

депутаты, голосовавшие против принятия нормативного правового акта,

содержащего нарушения, и не должен быть распущен законодательный орган,

если высшее должностное лицо путем наложения вето препятствовало устранению

содержащихся в нормативном правовом акте законодательного органа власти

субъекта РФ противоречий.

В порядке, описанном выше, законодательные органы государственной

власти субъекта РФ несут ответственность за принятие нормативных правовых

актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам и

федеральным законам, повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и

свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности

Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее

обороноспособности, единству правового и экономического пространства

Российской Федерации. Об этом говорится в ст.3.1 закона.

Постановлением Конституционного суда от 4 апреля 2002 года установлено,

что для наступления ответственности органов власти субъектов Федерации не

достаточно одного формального противоречия, они должны существовать в

неразрывной связи с положениями статьи 3.1 закона.

Однако положения статьи 3.1 очень спорны. Несомненно, законодательные

органы государственной власти субъектов РФ должны нести ответственность за

принятие нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской

Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, но

почему такая ответственность ставится законодателем в зависимость от

наступления столь серьезных последствий? Почему только тогда, когда

нормативные правовые акты, противоречащие Конституции Российской Федерации,

федеральным конституционным законам и федеральным законам повлекут за собой

массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу

единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной

безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству

правового и экономического пространства Российской Федерации,

законодательные органы государственной власти субъекта Федерации несут

ответственность? Почему при этом для нарушений прав и свобод человека

должна быть характерна массовость и грубость нарушений? Конституция гласит,

что Россия – правовое государство. Разве правовое государство не должно

защищать права и свободы каждого отдельно взятого гражданина? А по каким

критериям будет определяться массовость и грубость? В законе об этом ничего

не говорится.

Если говорить о такой санкции как роспуск законодательного органа

субъекта Федерации в целом, следует отметить, что эта мера ответственности

не является новой ни для мировой практики, ни для практики государственного

строительства России. Так, в частности, возможность роспуска парламента

субъекта федерации допускается в Австралии, Аргентине, Бразилии, Германии,

Мексике, Венесуэле и в некоторых других федерациях. Такая санкция

предусматривалась и в Законе Российской Федерации от 6 июля 1991 года «О

местном самоуправлении в Российской Федерации», в котором закреплялось, что

Верховный Совет Российской Федерации или республики в ее составе на

основании заключения Конституционного суда распускает местный Совет в

случае неоднократного нарушения им законодательства. В соответствии с

Законом РСФСР от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных

депутатов и краевой, областной администрации» роспуск также был возможен и

в отношении краевых, областных Советов народных депутатов.[12]

В практике других федераций встречается такая мера воздействия на

законодательный орган субъекта федерации, как временное изъятие полномочий

на принятие конкретных законов. После того, как в нормативный правовой акт

субъекта вносятся необходимые изменения, ограничения теряют силу.[13]

Опыт зарубежных государств убеждает в том, что для эффективной

реализации конституционно-правовой ответственности необходимо либо создание

специального органа, правомочного привлекать иные органы и должностных лиц

к конституционно-правовой ответственности (например, Государственный

Трибунал в Польше), либо активное участие в процессе привлечения к

ответственности Конституционного Суда. Действующая Конституция РФ

ограничивает возможности развития конституционно-правовой ответственности,

поскольку не предусматривает ни возможности создания специального органа,

ни каких-либо серьезных полномочий Конституционного Суда в этой области.

Представляется необходимым усиление роли Конституционного Суда путем

предоставления ему, например, права рассматривать вопросы о

конституционности политических партий, о наличии в действиях должностных

лиц состава конституционного деликта.[14]

Описанная выше процедура применения к законодательному органу

государственной власти субъекта Федерации санкций достаточна сложна.

Сложность существующей процедуры вполне оправданна, она позволяет в случае

возникновения необходимости применения этой процедуры на практике

предотвратить спонтанность при принятии решения о роспуске. Кроме того,

поскольку законодательный орган государственной власти субъекта Российской

Федерации является выборным, а депутаты являются представителями населения,

простота механизма роспуска законодательного органа (и, как следствие,

частота его применения) означала бы неуважение со стороны высшего

должностного лица субъекта РФ или Президента России к сделанному населению

выбору, к самому населению. Конституционный суд РФ в своем Постановлении от

4 апреля 2002 года также говорит о том, что в ходе применения положений

закона органам власти субъектов РФ должны быть в обязательном порядке

предоставлены гарантии их прав.

Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти

субъектов Российской Федерации» не предусмотрена ответственность

законодательного органа государственной власти субъекта Федерации перед

населением. Законом не закреплен институт отзыва депутатов законодательного

органа государственной власти субъекта РФ, но на практике ответственность

конкретного депутата перед населением может быть установлена путем

закрепления в региональном законодательстве института отзыва депутата

законодательного органа субъекта Федерации. Так, в частности, институт

отзыва депутата установлен в Татарстане, Сахалинской, Тюменской, Иркутской

областях и др. [15] В Уставе Тюменской области, например, говорится о том,

что депутат областной Думы может быть отозван избирателями в случае

нарушения закона или систематического уклонения от выполнения депутатских

обязанностей, а порядок избрания и отзыва депутатов областной Думы, их

правовой статус и неприкосновенность устанавливаются федеральными и

областными законами. Самим Уставом порядок отзыва не регламентируется. Чаще

всего именно таким образом институт отзыва и бывает закреплен в уставах

субъектов Федерации – положения о том, что такой институт существует и

отсылка к закону субъекта. Сам закон, как правило, не существует.

В Кемеровской области принят и действует закон от 04.10.1999г. №61-ОЗ

«О порядке отзыва депутата Совета народных депутатов Кемеровской области».

В законе подробно закреплен не только порядок отзыва депутатов, но и

основания отзыва. Так, в соответствии со статьей 6 этого закона, депутат

может быть отозван при наличии одного или нескольких указанных в статьей

оснований (невыполнение депутатских полномочий; нарушение законодательства

Российской Федерации и (или) Кемеровской области; утрата доверия

избирателей; совершение действий, порочащих звание депутата). Список

закрытый, и отзыв по иным основаниям, кроме указанных в законе,

запрещается. Более подробно основания отзыва описаны в статьях 7-10 закона,

где указывается, что именно понимается под невыполнением депутатских

полномочий, нарушением законодательства Российской Федерации и (или)

Кемеровской области, утратой доверия избирателей, совершением действий,

порочащих звание депутата.

Установление в законодательстве субъектов Федерации дополнительной

ответственности законодательного органа не противоречит федеральному

законодательству. Отзыв депутатов, как правило, предусматривается как мера

ответственности за нарушение законодательства субъекта Федерации. В

соответствии со статьей 26 Федерального закона, невыполнение или нарушение

законодательства субъекта РФ влечет ответственность в соответствии с

федеральными законами и законами субъектов. Следовательно, конституциями

(уставами) субъектов Федерации может быть установлена дополнительная

ответственность законодательного органа государственной власти субъекта РФ

за нарушение конституции (устава) субъекта РФ, а также законов субъекта

Федерации.

Глава 2. Ответственность высших должностных лиц субъектов Российской

Федерации.

Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти

субъектов Российской Федерации» устанавливаются положения об

ответственности и высшего должностного лица субъекта РФ. Этому посвящены

статьи 3.1, 19, 26, 29, 29.1.

Прежде чем говорить о непосредственном воздействии на высшее

должностное лицо, несколько слов следует сказать о такой имеющейся у

Президента РФ возможности как возможность приостанавливать действие акта

высшего должностного лица субъекта РФ (а также действие акта органа

исполнительной власти субъекта РФ) в случае противоречия этого акта

Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным

обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и

гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Нахождение этого

положения в законе достаточно спорно. Согласно Конституции России,

Президент имеет право приостанавливать действия актов органов

исполнительной власти субъектов РФ. По мнению некоторых исследователей,

«Президент Российской Федерации может приостанавливать действия указов

президентов республик только в случаях, если и президент республики входит

в систему органов исполнительной власти республики. Этот вывод следует из

Страницы: 1, 2, 3