Форма государства. Исторический опыт и современные проблемы

принимают) основополагающие нормативные акты, определяющие их внутреннее

устройство (конституции, уставы, положения, хартии самоуправления и т.п.).

Территориальным единицам со значительной долей инонационального

населения или населения, отличающегося иными особенностями своего быта,

обусловленными, скажем, островным положением территории, предоставляется в

некоторых случаях особый автономный статус, характеризуемый в

соответствующих случаях как национально-территориальная автономия. Такой

автономией пользуются населенные шведами Аландские острова в Финляндии,

островные и приграничные области Италии, населенные неханьскими народами

автономные области Китая, населенный эскимосами остров Гренландия в Дании,

Занзибар в Танзании и др.

В частности, Аландским островам, представляющим собой одну из губерний

Финляндии, гарантирована их территориальная целостность, они имеют свой

парламент и свое правительство с гарантированной компетенцией, свое

гражданство (граждане Аландов имеют автоматически финское гражданство, но

не наоборот: прочие финские граждане, даже поселившись на Аландах,

гражданства аландского автоматически не приобретают). Впрочем, Президент

Финляндии имеет право вето в отношении аландских законов. Закон об

автономии Аландов принимается финским парламентом 2/3 голосов и одобряется

таким же большинством в аландском парламенте.

Примечательно, что автономная Гренландия в 1985 году вышла из

Европейского экономического сообщества, в котором Дания продолжала

сохранять свое членство. Во многом сходна с финской и датской система

территориального устройства Объединенной Республики Танзании, которая в

литературе обычно характеризуется как федерация. В действительности

основании для такой характеристики нет, несмотря на договорное

происхождение этого объединенного государства. Материковая часть страны —

Танганьика — не имеет своих особых органов власти, которые бы действовали

наряду с общегосударственными. В сущности, Танзания — унитарное государство

с автономией Занзибара.

Своеобразна автономия Шотландии в составе Великобритании. Шотландия не

имеет собственных законодательных и исполнительных органов, однако в

соответствии с Актом об унии 1707 года за ней признается право иметь

собственную правовую и судебную систему, свою (пресвитерианскую) церковь,

специальное представительство в Палате лордов (в Палате общин Шотландия

представлена на общих основаниях).

Правда, надо при всем этом иметь в виду, что в условиях авторитарных и

тем более тоталитарных режимов автономия, даже если провозглашена

конституционно, представляет собой фикцию, выхолощенную юридическую форму.

Впрочем, даже и в странах с либеральными и демократическими режимами

автономия порой сводится на нет или во всяком случае существенно

ограничивается посредством финансового рычага: своих финансовых средств у

самоуправляющихся территориальных единиц часто не хватает, а центр дает

средства под определенными условиями.

3. Формы политико-территориального устройства

Существуют две основные формы политико-территориального устройства:

унитарная и федеративная. Ниже мы рассмотрим каждую из них в отдельности.

Сейчас же остановимся на основных различиях между ними.

Главное различие между обеими формами заключается в том, что при

унитарной форме территория государства состоит из политико-административных

или административных единиц, тогда как при федеративной форме высшие

территориальные единицы представляют собой государствоподобные образования

или даже государства — субъекты федерации. Слово "штат", входящее в

официальное название ряда федеративных государств и обозначающее субъект

федерации (США, Мексики, Бразилии и др.) означает не что иное, как

"государство" (ср. нем. Staat, англ. state, фр. etat, исп. Estado).

Соответственно для федеративной формы характерно конституционно

установленное разграничение компетенции между федерацией в целом и ее

субъектами, существование и границы которых обычно гарантированы

конституцией, тогда как в унитарном государстве компетенция территориальных

единиц, как и нередко само их существование и границы, устанавливаются

текущими актами центральной власти. Можно сказать, что субъекты федерации

всегда обладают государственной автономией.

Этот критерий помогает и в случаях, когда различие между унитаризмом и

федерализмом в конкретном государстве весьма невелико, как, например, в

федеративных Венесуэле или Канаде, где штаты, соответственно провинции, не

имеют конституций, а также в унитарных Испании или Италии, где высшие

территориальные единицы также обладают государственной автономией. Впрочем,

унитаризм территориального устройства обеих последних стран подтверждается

еще и тем, что уставы (статуты) соответственно автономных сообществ Испании

и областей Италии утверждаются актами центрального парламента, тогда как в

федерациях их субъекты сами принимают свои конституции или равнозначные им

акты.

Следует также указать на юридическое различие между федерацией и

конфедерацией. В принципе оно заключается в том, что федерация — это форма

территориального устройства государства, а конфедерация — форма

межгосударственного союза, то есть объединения независимых государств. Но

выявить это различие практически тоже не всегда просто. Например,

официальное французское и итальянское название швейцарского государства —

Швейцарская Конфедерация[xiii], но это название, пришедшее из истории, не

отражает действительности, а именно того факта, что Швейцария по содержанию

ее Конституции представляет собой федеративное государство. Конфедерация,

как и федерация, может иметь общие органы типа парламента, правительства,

верховного суда, однако юридическая специфика заключается в том, что в

отличие от актов федеральных органов власти акты органов конфедерации, во

всяком случае акты законодательной и исполнительной власти, не действуют

непосредственно на территориях государств-субъектов конфедерации, а

нуждаются в подтверждении (ратификации) их соответствующими органами,

которые могут их и нуллифицировать, то есть отклонять. Впрочем, опыт

западноевропейской интеграции показывает условность данного критерия.

Европейский союз несет в себе черты не только конфедеративные, но даже уже

и федеративные, поскольку некоторые акты органов Союза имеют прямое

действие на территориях государств-членов.

Территориальное устройство может быть как симметричным, так и

асимметричным. При симметричном территориальном устройстве государства

политико-территориальные единицы, его непосредственно составляющие, имеют

равный статус. Например, Германия состоит из 16 земель с одинаковым

конституционно-правовым статусом, то есть имеет симметричное федеративное

территориальное устройство. В состав же США наряду с 50 штатами входят

федеральный округ Колумбия, свободно присоединившееся государство Пуэрто-

Рико, некоторые другие островные территории, не имеющие статуса штата, из

чего можно делать вывод об асимметричном территориальном устройстве этой

страны. Что касается унитарных государств, то чисто симметричное устройство

встречается нечасто: столицы обычно имеют несколько или существенно иной

статус по сравнению с остальными территориальными единицами высшего уровня.

Асимметрия территориального устройства государства нередко обусловлена

тем, что в нем имеются компактно проживающие инонациональные группы,

которым предоставлена национально-территориальная автономия (примеры

приведены выше).

Некоторые конституции содержат перечень существующих политико-

территориальных единиц высшего уровня — субъектов федерации (например,

часть вторая преамбулы Основного закона для Федеративной Республики

Германии 1949 года, ст. 43 Политической конституции Мексиканских

Соединенных Штатов 1917 года) или высших политико-административных единиц

(в части второй § 58 Конституции Норвежского Королевства 1814 года области

перечислены в связи с указанием их представительства в Стортинге; в части

второй ст. 1 Бельгийской конституции 1831 года перечень провинций

сохраняется, несмотря на последующую федерализацию и деление на три области-

субъекта федерации). В большинстве же конституций в лучшем случае указаны

виды территориальных единиц. Например, согласно части первой ст.286

Политической конституции Колумбии 1991 года, "территориальными единицами

являются департаменты, округа, муниципии и аборигенные (indigenas)

территории", а ст. 235 предусматривает возможность установления законом

единиц вне общего территориального деления, на которые возлагается

осуществление государственных функций и служб.

Крайне редко можно в конституциях встретить норму, определяющую

минимальное число жителей, необходимое для образования территориальной

единицы. Так, часть вторая ст. 5 Конституции Исламской Федеративной

Республики Коморских островов 1978 года в редакции 1982 года устанавливает,

что община может быть образована при наличии не менее 100 жителей (в

первоначальной редакции этот минимум составлял пять жителей).

Следует также иметь в виду, что названия территориальных единиц редко

свидетельствуют о правовом их статусе. Например, в Швейцарии кантон — это

субъект федерации, в Люксембурге — основная политико-административная

единица, а во Франции — судебный округ и избирательный округ по выборам

генерального совета департамента. В Германии община — это низовая единица в

сельской местности, а в Болгарии и Польше — также и в городской. Провинции

в Италии и Испании — единицы среднего уровня, в Китае — высшего, а в Канаде

Пакистане. Аргентине — и вовсе субъекты федерации. Имеющие у нас хождение

переводы таких названий часто не основываются на едином принципе:

применительно к Италии мы говорим об областях (ит. regione), а

применительно к Франции — о регионах (фр. region), хотя очевидно, что это —

одно и то же. Точно так же применительно к Великобритании мы говорим об

общине (англ. common), а к Франции — о коммуне (фр. commune). Несомненно,

однако, что община (коммуна) — всегда самоуправляющаяся единица, равно как

и город (за исключением некоторых столичных городов), тогда как другие

единицы могут и не иметь самоуправления (например, болгарские области,

германские правительственные и административные округа).

4. Унитарное устройство (унитаризм)

Некоторые его признаки мы уже указали (унитарные государства состоят

из политико-административных и/или административных территориальных единиц,

статус которых регулируется главным образом актами текущего

законодательства центральной власти). В унитарных государствах действует,

как правило, единая система законодательства, единая система

государственной администрации, единая судебная система. Если же какой-то

части страны предоставлена национально-территориальная автономия, то здесь

могут быть особенности: например, общегосударственные законы, затрагивающие

сферу законодательной автономии такой государствоподобной единицы, на ее

территории не действуют, по крайней мере, без ее согласия.

В подавляющем большинстве современных унитарных государств основное

территориальное деление является политико-административным. Наряду с ним во

многих странах имеются административно-территориальные единицы как общего

типа (например, округа в Германии, области в Болгарии), где действуют

органы общей администрации, так и специального, где действуют

специализированные государственные органы (судебные округа, военные округа

и т.п.).

Число ступеней политико-административного деления зависит от

численности населения и размеров территории страны, однако зависимость эта

не жесткая: иногда в менее крупных странах число ступеней большее, чем в

более крупных. Скажем, если Великобритания имеет три уровня

территориального деления, то Франция — четыре.

Современные тенденции в развитии политико-административного деления

заключаются в укрупнении низовых единиц и регионализации — создании крупных

регионов как путем укрупнения высших единиц, так и путем учреждения нового

высшего их уровня, что было сделано, например, во Франции, Испании, Италии.

Малые единицы, унаследованные от истории, не в состоянии должным образом

удовлетворять местные социальные потребности, а современные средства

транспорта и связи облегчают возможность быстро преодолевать расстояния и

оперативно решать вопросы административного обслуживания жителей. Следует в

данном случае подчеркнуть, что речь идет именно о тенденциях, которые

далеко не везде проявились.

Во многих странах процессы урбанизации привели к возникновению

обширных городских агломераций, однако, как правило, они не преобразовались

в единые территориальные структуры и не имеют общих органов публичной

власти; в лучшем случае создаются координационные органы. Впрочем, все чаще

городские и сельские общины создают союзы (синдикаты) с общими органами,

которым передаются некоторые полномочия общин и средства, необходимые для

их реализации.

Некоторые конституции стали отражать и регулировать эти процессы.

Например, в Конституции штата Минас Жераис (Бразилия) 1989 года

регионализации специально посвящен раздел VII части III (ст. 41—51).

Согласно этим положениям, штат будет принимать административные меры, чтобы

объединять планирование, организацию и осуществление публичных функций,

представляющих общий интерес, в районах интенсивной урбанизации. Он должен

содействовать сокращению межрегиональных различий посредством формирования

региональных и секторальных планов, программ и проектов, направленных на

развитие территориальных коллективов в единый геоэкономический и социальный

комплекс, включению муниципий со скудными ресурсами в интенсивное

региональное социально-экономическое развитие.

Штат должен учредить столичный регион (regiao metropolitana) и

городские агломерации путем объединения сопредельных муниципий с целью

выравнивания развития населенных местностей, охватываемых региональной

единицей. Городская агломерация должна охватывать не менее 300 тыс. жителей

и не менее трех муниципий. Кроме того, по инициативе муниципий должны

учреждаться микрорегионы для решения проблем местного населения

(административное и коммунальное обслуживание, дорожное строительство и

пр.) при техническом содействии штата. Наконец, предусмотрено учреждение

штатом регионов развития — автаркических (т.е. самообеспечивающихся)

территорий для планирования и ориентации публичных функций и услуг в

интересах общего развития на благо населения соответствующего

геоэкономического и социального комплекса.

Примечательно в данной связи положение ст. 289 колумбийской

Конституции, согласно которому департаменты и муниципии, расположенные в

пограничных зонах, должны непосредственно взаимодействовать с пограничными

единицами соответствующего уровня сопредельной страны в реализации программ

кооперации и интеграции, направленных на обеспечение общего, совместного

(comunitario) развития, общественного обслуживания и сохранения окружающей

среды.

Что же касается упомянутых в той же колумбийской Конституции

аборигенных территориальных единиц, в которых проживают индейские племена,

то в соответствии с ее ст. 329—330 эти единицы определяются Национальным

правительством с участием аборигенных сообществ. Резервации (resguardos)

являются коллективной собственностью и неотчуждаемы. В случае, когда

аборигенная территория включает территории, принадлежащие двум или более

департаментам (единицам областного уровня), административное управление

этой территорией осуществляется аборигенными советами в координации с

губернаторами соответствующих департаментов. В рамках Конституции и законов

аборигенные территории управляются советами, которые сформированы и

действуют на основе обычаев и традиций проживающих там сообществ.

Эксплуатация природных ресурсов аборигенных территорий не должна наносить

ущерб культурной, социальной и экономической целостности аборигенных

сообществ. При принятии решений о такой эксплуатации правительство должно

поощрять участие в этом представителей соответствующих сообществ.

С точки зрения организации публичной власти унитарные государства

можно разделить на децентрализованные, относительно децентрализованные и

централизованные.

В децентрализованных унитарных государствах существует конституционное

распределение полномочий между центральной властью и территориальными

единицами высшего уровня. Это сближает их с федеративными государствами.

Например, согласно ст. 117 Конституции Итальянской Республики 1947

года, в пределах основных принципов, установления законами государства, и

при условии непротиворечия национальным интересам и интересам других

областей область может издавать законодательные нормы по 18 позициям

(организация ведомств и административных единиц областного подчинения,

границы общин, местная полиция, градостроительство, сельское и лесное

хозяйство и др.), а также по другим вопросам, указанным конституционными

законами. Области также могут наделяться правом издания норм для проведения

в жизнь общегосударственных законов. Учитывая содержащиеся в статье

оговорки, следует признать, что перечисленные предметы ведения образуют

совместную сферу компетенция государства и властей, а исключительной сферы

ведения в отличие от субъектов федераций области не имеют. Напротив, все,

что находится за пределами ст.117, составляет исключительную сферу ведения

государства.

По вышеуказанным вопросам, кроме тех, которые общегосударственными

законами передаются в ведение провинций, общин или иных местных единиц,

области могут осуществлять административные функции, причем государство

может передать областям и другие административные функции. Область

осуществляет все эти функции, как правило, через провинции, общины или иные

местные единицы.

Областям гарантируется финансовая автономия, но запрещается чинить

препятствия свободному передвижению лиц и вещей, профессиональным и иным

занятиям граждан.

Каждая область имеет устав (статут), который в соответствии с

Конституцией и законами республики устанавливает нормы, относящиеся к

внутренней организации области, осуществлению права инициативы и

референдума по законам и административным мероприятиям области,

опубликованию областных законов и регламентарных актов. Устав принимается

областным советом абсолютным большинством его состава и утверждается

законом республики. Пять областей, наделенных особыми формами и условиями

автономии, имеют особые уставы, принятые конституционными законами. Здесь,

таким образом, наблюдается определенная асимметрия территориального

устройства.

Области, в свою очередь, имеют децентрализованную структуру. Провинции

и общины, будучи автономными единицами в рамках установленных законами

республики принципов, обеспечивают государственную и областную

децентрализацию. Для дальнейшей децентрализации территория провинций может

разделяться на округа с исключительно административными функциями (т.е. там

нет органов самоуправления, и действуют назначенные провинциальными

властями администраторы).

Децентрализованную структуру имеют и субъекты децентрализованных

федераций. Так, Конституция бразильского штата Минас Жераис установила, что

муниципия на своей территории осуществляет компетенцию исключительную и

совместную или дополнительную согласно Конституциям республики и штата. Мы

видим здесь определенный элемент федерализма внутри штата. Автономия

муниципии заключается в следующих исключительных полномочиях:

вырабатывать и промульгировать свой органический закон;

избирать своего префекта, вице-префекта и муниципальных депутатов

(Vereadores);

устанавливать и взимать налоги, создавать и упразднять округа,

поощрять территориальное обустройство, организовывать и предоставлять

публичные услуги местного значения (все это в рамках общих норм Союза и

штата).

Относительно децентрализованными унитарными государствами являются

такие, в которых высшие территориальные единицы носят исключительно или

главным образом административный характер, а самоуправляются лишь низовые

единицы.

Например, Конституция Республики Болгарии 1991 года устанавливает:

"Республика Болгария является единым государством с местным

самоуправлением. В ней не допускаются автономные территориальные

образования". Нетрудно видеть, что последняя норма направлена против

возможных намерений компактно проживающего и растущего турецкого

меньшинства. Но независимо от этого не слишком точного конституционного

положения (местное самоуправление по определению предполагает

территориальную автономию), Конституция характеризует общину как основную

административно-территориальную единицу, в которой осуществляется местное

самоуправление. Что же касается единиц высшего уровня — областей, то это —

административно-территориальная единица для проведения региональной

политики, осуществления государственного управления на местах и обеспечения

соответствия между национальными и местными интересами, а поэтому

управление в области осуществляется областным управляющим с помощью

областной администрации. Областной управляющий назначается Советом

министров и обеспечивает проведение государственной политики, отвечает за

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7