|
Российское экологическое законодательство: современное состояние и перспективы развитияих объединяет та или иная степень экологизации. Однако наличие в нормативно-правовом акте экологизированных норм вовсе не означа- ет его полную принадлежность к экологическому законодательству. Экологические нормы содержатся в отраслях конституционного, меж- дународного, гражданского, хозяйственного, административного, уголовного, финансового законодательства 1. На сегодняшний день можно говорить об относительно самостоя- тельной отрасли законодательства - экологическом законодательст- ве, как системе экологизированных, нормативно-правовых актов, издаваемых уполномоченными на то государственными органами, с соблюдением установленных требований, направленных на урегулиро- вание общественных отношений в области взаимодействий общества и природы. Не менее важным и необходимым вопросом при рассмотрении эко- логического законодательства является вопрос о его структуре. --------------- 1 Практикум по экологическому праву России. М., 1996. С.92. 15 Само слово структура означает (от лат. structura - строение, расположение, порядок), совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих его целостность и тождественность самому себе, т.е. сохранение основных свойств при различных внешних и внут- ренних изменениях 1. Существует ряд особенностей, которые характеризуют структуру экологического законодательства. Во-первых, как уже ранее было сказано, данная отрасль зако- нодательства представлена двухуровневой системой, т.е. ее можно рассматривать как по горизонтали, так и по вертикали. И это не- маловажно. В соответствии с Федеративным договором и Конституци- ей РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные террито- рии, охрана памятников истории и культуры относятся к совместно- му ведению федеральных органов государственной власти РФ и орга- нов государственной власти субъектов РФ. Данное положение харак- теризует не только особенность нашего государства как федератив- ного, но и подчеркивает определенную самостоятельность субъектов РФ в решении указанных вопросов. Так, субъекты РФ на основе фе- дерального законодательства могут осуществлять собственное пра- вовое регулирование, в том числе принятие законов и иных право- вых актов. Во-вторых, система экологического законодательства РФ состо- ит из двух подсистем: природноресурсового и природоохранительно- го. Природноресурсовое законодательство посвящается охране и ра- циональному использованию природных ресурсов. Данная система --------------- 1 Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С.657. 16 представлена Земельным кодексом РСФСР 1, Водным кодексом РФ 2, Лесным кодексом РФ 3, Федеральным законом"О животном мире" 4 и другими законами. Система природоохранительного законодательства, являясь частью более общей системы экологического законодательства, как пишет В.В.Петров, "представляет собой совокупность нормативно- правовых актов, устанавливающих порядок охраны природы, рацио- нального использования природных ресурсов, защиты окружающей природной среды в целях обеспечения научно-обоснованного сочета- ния экологических интересов и достижения оптимального качества окружающей природной Среды" 5. В систему природоохранительного законодательства входит Закон РСФСР "Об охране окружающей при- родной Среды" 6, Федеральный закон "Об экологической эксперти- зе" 7,Закон РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" 8 и другие. Сегодня следует говорить не просто о природоохранительных законах, а о комплексных экологических законах. Это связано с тем, что природоохранительные законы носят комплексный характер. Это значит, что они по своему содержанию охватывают не один или группу, а всю совокупность природных объектов либо всю окружаю- щую природную среду в целом. Это, в частности, видно из схемы, --------------- 1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Со- вета РСФСР. 1991. N 22. Ст.768. 2 Собрание законодательства РФ. 1995. N 17. Ст.4471. 3 Российская газета. 1997. 4 февраля. 4 Собрание законодательства РФ. 1995. N 17. Ст.1462. 5 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.545. 6 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 10. Ст.457. 7 Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст.4556. 8 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Со- вета РСФСР. 1991. N 20. Ст.641. 17 показывающей систему федерального экологического законодательст- ва, представленной Т.В.Петровой 1. Верхний и самый основной уровень представлен нормативно-пра- вовыми актами экологического законодательства во главе с Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды", а также иными пра- вовыми актами законодательства об охране окружающей природной среды. Далее следуют нормативно-правовые акты природноресурсового законодательства, т.е. акты об использовании и охране природных ресурсов. Замыкают данный круг акты иных отраслей законодательства или экологизированных 2. При этом отнесение этих актов к источникам экологического права объясняется наличием в них отдельных эколо- го-правовых норм. Не подвергается сомнению то, что основой формирования всего законодательства, а в частности и экологического, является при- нятая 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации. Важность данного акта невозможно переоценить. И это, прежде все- го, выражается в том, что Конституция РФ по сравнению с другими актами имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применя- ется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, как гласит статья 15, не должны противоречить Конституции России. В Конституции РФ отражены основополагающие положения в об- ласти экологической политики государства. В частности, она вво- дит в научный оборот, вслед за Федеративным договором, трехзвен- --------------- 1 Практикум по экологическому праву России. М., 1996. С.91. 2 Там же. С.90. 18 ное определение экологической деятельности человека в сфере вза- имодействия общества и природны: природопользование, охрана ок- ружающей среды, обеспечение экологической безопасности. Кроме того, Конституция РФ определяет экологические права (статья 42) и экологические обязанности (статья 58) гражданина. Наиболее важным является указание на компетенцию РФ в сфере природополь- зования и охраны окружающей среды (статья 71) и совместную ком- петенцию РФ и ее субъектов (статья 72) в данной сфере. Также среди экологических норм важное место занимают положения о праве собственности на природные ресурсы (статьи 9, 36) 1. Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды", являясь комплексным головным законодательным актом не только в подсисте- ме природоохранительного законодательства, но и во всей системе экологического законодательства, возглавляет ее 2. Это означает, что в вопросах охраны окружающей природной среды нормы других законов не должны противоречить этому законодательному акту. Данный закон можно назвать своего рода "экологической конститу- цией", т.к. он является, также как и Основной закон, актом пря- мого действия, т.е. его нормы за некоторыми исключениями, дейс- твуют без каких-либо дополнительных актов (постановлений, инс- трукций, положений), конкретизирующих нормы закона. Далее, в отличие от природноресурсового законодательства, где охрана обеспечивается путем определения соответствующих пра- вил рационального использования природного объекта, в настоящем законе используется иной подход - здесь охрана окружающей при- родной среды обеспечивается в совокупности ее объектов путем --------------- 1 Российская газета. 1993. 25 декабря. 2 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.85. 19 "формулирования экологических требований предъявляемых к источ- никам вредного воздействия на окружающую природную среду пос- редством регулирования деятельности предприятий, учреждений, ор- ганизаций, граждан" 1. Важным, по нашему мнению, является то, что для вышеупомяну- того закона характерна особенность, свойственная законодательным актам экологического направления. Они являются комплексным не только по содержанию регулируемых отношений, но и по форме пра- вового регулирования. И это выражается в том, что природоохрани- тельные нормы, являясь центральным звеном закона об охране окру- жающей природной среды, действуют не по одной, а в комплексе с нормами других отраслей права - административного, гражданского и т.д. 2.Так, нормы возмещения вреда, помещенные в законе (статьи 86-91), представляют собой конкретизацию более общих норм граж- данского права и т.п. Наличие таких норм обеспечивает связь эко- логического законодательства с другими отраслями законодательст- ва. К числу комплексных законов, относящихся к экологическому законодательству, следует отнести ранее упомянутый Закон РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" 3,а так- же Основы законодательства РФ об охране здоровья 4.Обеспечение благополучия и охрана здоровья человека является конечной целью охраны окружающей природы. Поэтому эти два закона составляют ос- --------------- 1 Охрана окружающей природной среды: Постатейный комментарий к Закону России. М., 1993. С.11. 2 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.86-87. 3 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Со- вета РСФСР. 1991. N 20. Ст.641. 4 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 33. Ст.1318. 20 нову охраны окружающей природной среды и обеспечения экологичес- кой безопасности человека. При этом, если рассматривать соотно- шение экологического законодательства и законодательства об ох- ране здоровья, общими для них будут нормы, направленные на охра- ну здоровья населения от неблагоприятного воздействия факторов окружающей Среды 1 . Также к числу комплексных законов необходимо отнести Феде- ральный закон "Об особо охраняемых природных территоряих"2, ре- гулирующий отношения в области организации, охраны и использова- ния особо охраняемых природных территорий. Кроме того, сюда необходимо отнести Федеральный закон "Об экологической экспертизе" 3, призванный урегулировать отношения в области экологической экспертизы путем реализации права граждан РФ на благоприятную окружающую среду. Рассматривая природноресурсовое законодательство, можно за- метить, что оно представлено, как правило, головными законами. Например: правовые основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсового потенциала установлены в Лесном кодексе РФ 4; отноше- ния по поводу охраны и использования вод путем установления пра- вовых основ использования и охраны водных объектов регулируется Водным кодексом РФ 5; земельные отношения регулируются Земельным кодексом РСФСР 6 и т.д. --------------- 1 Практикум по экологическому праву России. М., 1996. С.93. 2 Собрание законодательства РФ. 1995. N 12. Ст.1024. 3 Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст.4556. 4 Российская газета. 1997. 4 февраля. 5 Собрание законодательства РФ. 1995. N 47. Ст.4471. 6 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Со- вета РСФСР. 1991. N 22. Ст.768. 21 Говоря о соотношении экологического и природноресурсного за- конодательства, следует заметить, что точками их соприкосновения будут являться нормы, регулирующие охрану соответствующих при- родных ресурсов и окружающей природной среды. Наиболее широко представлены законами так называемые эколо- гизированные отрасли законодательства. По мнению Н.И.Опилат, "экологизация законодательства - объективный процесс. Ему под- вержены все акты, в той или иной степени влияющие на состояние окружающей Среды" 1. Из общего количества экологизированных актов можно назвать несколько законов, относящихся к различным отраслям законода- тельства. Так, в соответствии с Федеральным законом "О Конститу- ционном Суде РФ" 2, Конституционному суду РФ дается право отме- нять акты органов управления, противоречащие конституционным экологическим нормам. А в соответствии с Федеральным законом "О международных договорах РФ" 3, определяется порядок ратификации и вступления в силу международных договоров РФ в области охраны окружающей среды. Практическое значение имеют: Уголовный кодекс РФ 4, закрепля- ющий понятие экологического преступления и конкретные составы данного вида правонарушений; Гражданский кодекс РФ 5, который оп- ределяет положения права собственности и иных вещных прав на землю и другие природные ресурсы, порядок возмещения вреда и --------------- 1 Опилат Н.И. Источники экологического права // Вестн. Моск. ун-та. Сер.11, Право. 1991. N 1. С.76. 2 Собрание законодательства РФ. 1994. N 13. Ст.1447. 3 Собрание законодательства РФ. 1995. N 29. Ст.2757. 4 Собрание законодательства РФ. 1996. N 25. Ст.2954. 5 Собрание законодательства РФ. 1994. N 32. Ст.3301; 1996. N 5. Ст.410. 22 иные вопросы; Кодекс РСФСР об административных правонарушениях 1, содержащий нормы об административной ответственности в области экологопользования. Следующий структурный уровень экологического законодательст- ва представлен подзаконными нормативно-правовыми актами. Данный уровень можно подразделить на три основные группы: 1) норматив- но-правовые акты Президента РФ; 2) правительственные норматив- но-правовые акты; 3) нормативно-правовые акты министерств и иных государственных органов федеральной исполнительной власти. Представленное подразделение на группы не является обязательным. Так, Б.В.Ерофеев вводит еще межведомственные нормативно-правовые акты, принимаемые органами управления межведомственной компетен- ции, к которым относятся комитет по земельным ресурсам и земле- устройству РФ, Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ и др. 2 Но, с другой стороны, автор отводит особое место ука- зам Президента РФ, ссылаясь на Конституцию РФ, что якобы она "не относит их к подзаконным нормативным актам" 3, хотя комментарий к статье 90 Конституции РФ называет акты Президента РФ подзаконны- ми актами 4. В соответствии с уже упомянутой статьей 90 Конституции РФ, Президент РФ издает указзы и распоряжения. Указы, как правило, представляют собой нормативно-правовые акты, относящиеся к неоп- ределенному кругу лиц, органов государства, должностных лиц и т.д. С другой стороны, распоряжения - это обычно акты индивиду- ального характера. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны --------------- 1 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1984. N 27. Ст.899. 2 Ерофеев Б.В. Экологическое право России. М., 1996. С.132. 3 Там же. С.138. 4 Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1994. - С.429. 23 для исполнения на всей ее территории. Данные акты главы госу- дарства не должны противоречить не только Конституции РФ, но и федеральным конституционным и федеральным законам. Являясь "осо- бым" лицом в государстве, Президент РФ определяет в соответствии с Конституцией России и федеральными законами направления внут- ренней политики государства, в том числе и в области охраны ок- ружающей природной среды. На сегодняшний момент законодательство представлено рядом указов Президента РФ, регулирующих так или иначе эколого-право- вые отношения. Примером могут служить: Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. "О государственной стратегии РФ по охране окру- жающей среды и обеспечению устойчивого развития" 1, Указ Прези- дента РФ от 16 декабря 1993 г. "О федеральных природных ресур- сах" 2 и другие. Следует отметить Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. "О структуре федеральных органов исполнительной власти" 3, которым Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ было реорганизовано в Министерство природных ресурсов РФ и Государс- твенный комитет РФ по охране окружающей среды. Важным в свете данных рассуждений будет дополнение, приве- денное С.А.Комаровым о том, что указы Президента РФ могут носить нормотворческий характер. Наряду с актами федеральных законода- тельных органов данные указы могут являться актами первоначаль- ного правотворчества, т.к. содержат нормы права и посвящены общим вопросам 4. --------------- 1 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. N 6. Ст.436. 2 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 51. Ст.4932. 3 Собрание законодательства РФ. 1996. N 34. Ст.4082. 4 Комаров С.А. Общая теория государства и права. Саранск, 1994. С.151. 24 Следующую группу подзаконных нормативных правовых актов представляют акты Правительства РФ, которые имеют значительный удельный вес среди норм экологического законодательства. В соответствии со статьей 114 Конституции РФ, Правительство РФ обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области природопользования. При этом полномочия Правительства РФ в этой области реализуются с помощью его актов - постановле- ний и распоряжений. Данные акты издаются во исполнение и на ос- новании Конституции РФ, Федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации. В форме постановлений издаются акты Правительства РФ, имею- щие нормативный характер или наиболее важное значение. Акты по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоря- жений. В.В.Петров постановления Правительства РФ по вопросам эколо- гии разбивает на три группы 1. Так, к первой группе относятся постановления, которые принимаются во исполнение закона для конкретизации его отдельных положений. Таким актом следует наз- вать постановление Правительства РФ N 942 от 22 сентября 1993 г. "Об утверждении Положения о государственной экологической экс- пертизе" 2. Вторая группа постановлений предназначена для опреде- ления компетенции органов управления и контроля. Например, Поло- жение "О Комитете РФ по земельным ресурсам и землеустройству", утвержденное постановлением Правительства РФ N 61 от 2 февраля --------------- 1 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.92. 2 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 39. Ст.3621. 25 1993 г. 1 И, наконец, в третью группу постановлений Правительства РФ автор включает нормативно-правовые акты дальнейшего правового регулирования экологических отношений. Таким актом следует счи- тать постановление Правительства РФ N 501 от 4 ноября 1993 г. "О создании Российской системы предупреждения и действий в чрезвы- чайных ситуациях" 2. В случае, если постановления или распоряжения Правительства противоречат Конституции РФ, федеральным законам и указам Прези- дента РФ, они могут быть отменены Президентом РФ. Природоохранительные министерства и ведомства наделяются правом издавать в рамках предусмотренной для них компетенции нормативные правовые акты. При этом данного рода акты обязатель- ны для других министерств и ведомств, физических и юридических лиц. Имея ту особенность, что по юридической силе нормативно- правовые акты министерств и ведомств уступают актам Правительст- ва РФ, они представлены в виде различных приказов, решений, инс- трукций, правил, положений, уставов, распоряжений. Так, еще в рамках Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ оно издавало нормативные правовые приказы, инструкции. В настоящий момент органом, в функции которого передано решение вопросов охраны окружающей среды, является Государственный комитет РФ по охране окружающей среды, а вопросы использования природных ресурсов ныне отнесены в ведение Минис- терства природных ресурсов РФ 3. Примером подобных актов может служить Приказ Министерства охраны окружающей среды и природных --------------- 1 Собрания актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 6. Ст.488. 2 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.92. 3 Собрание законодательства РФ. 1996. N 34. Ст.4032. 26 ресурсов РФ "Об утверждении Инструкции по организации и осущест- влению государственного контроля за использованием и охраной зе- мель органами Минприроды России" от 25 мая 1994 г. N 160 1. А в рамках Государственного комитета РФ по охране окружающей среды был издан приказ от 31 декабря 1996 г. N 543 "Об утверждении По- рядка выдачи разрешений на использование символики государствен- ных природных заповедников" 2 . Кроме данных органов правом издания обязательных нормативных актов обладает специально уполномоченные органы в области охраны окружающей природной среды. Так, Государственный комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству наделен правом издания ак- тов по охране земельных ресурсов (например, Инструкция о порядке работы госземинспекторов по привлечению физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности за наруше- ния земельного законодательства, утверждена приказом Государс- твенного комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 18 февраля 1994 г. N 18) 3 . Многие экологические нормативные правовые акты принимаются |
|
|||||||||||||||||||||||||||||
|
Рефераты бесплатно, реферат бесплатно, сочинения, курсовые работы, реферат, доклады, рефераты, рефераты скачать, рефераты на тему, курсовые, дипломы, научные работы и многое другое. |
||
При использовании материалов - ссылка на сайт обязательна. |