Курсовая работа: История становления городского самоуправления России

5. Для институционального разви­тия российских городов фактор чис­ленности населения не имеет ре­шающего значения. Большие города далеко не по всем позициям явля­ются безоговорочными лидерами. Их превосходство ожидаемо велико по параметрам, требующим концен­трации финансовых, человеческих и иных ресурсов (техническая осна­щенность администраций, частота проведения опросов общественного мнения, интенсивность жилищного строительства, привлечение незави­симых организаций к разработке муниципальных программ и планов и т. п.). Но по ряду показателей ин­ституционального развития, не предполагающих существенных за­трат,- средние и малые города по меньшей мере не уступают боль­шим. Это, в частности, касается ин­тенсивности межмуниципальных связей (в том числе на международ­ном уровне), внедрения практики стратегического планирования, рас­пространения инструментов мони­торинга и оценки муниципальных программ. Недостаток бюджетных ресурсов небольшие города ком­пенсируют инициативностью, вос­приимчивостью к инновациям и ак­тивностью на межмуниципальной сцене.

Следует также отметить, что ад­министративный статус является более существенным дифференци­рующим фактором, чем численность населения. Большие города, не яв­ляющиеся региональными центрами, по многим параметрам институцио­нального развития находятся ближе к средним городам, чем к большим городам - центрам субъектов Феде­рации. Они в большей степени опа­саются за свою независимость по­сле вступления в силу новой редак­ции федерального закона, регули­рующего местное самоуправление.

6. Практически все муниципаль­ные образования, принявшие уча­стие в исследовании, знакомы с но­вой редакцией закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». По состоянию на осень 2003 - весну 2004 г. процессам подготовки к проведению реформы в городах дан старт, но деятельность в этом направлении ведется не очень интенсивно. Об этом свидетельствует и тот факт, что за два года до вступления зако­на в силу более 30% городов, участ­вовавших в исследовании, так и не определились относительно своего будущего статуса в новой системе местного самоуправления. Это объ­ясняется недостаточной проработ­кой в тексте закона критериев пре­доставления муниципальным обра­зованиям нового статуса.

В середине 2004 г. отношение глав администраций к реформе ме­стного самоуправления было неод­нозначным - около 40% городов оценивали новый закон в целом не­гативно при таком же количестве позитивно настроенных и 20% на­строенных нейтрально. Скепсис вы­ражали главным образом те города, которые с 1 января 2006 г. рискуют утратить свою самостоятельность. По преимуществу, это малые горо­да, но также и около 30% средних и 10% больших. Некоторые из них «отвоевали» статус муниципального образования в результате длитель­ной борьбы с региональными орга­нами государственной власти, и не­получение статуса городского окру­га явится для них существенным ударом.

2.         РОДСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ЗАПАДНОЙ СИБИРИ

2.1 Дума как орган городского самоуправления в Сибири

Дума как орган городского самоуправления была впервые уч­реждена в 1785 г. по Жалованной грамоте городам. В Сибири органи­зация Дум затянулась до конца XVIII в. Думы были оформлены в То­больске, Томске, Тюмени, Таре, Туруханске, Нарыме, Енисейске, Омске, Якутске, Верхнеудинске, Нерчинске, В остальных местах фун­кции городских дум выполняли ратуши [11; c. 202].

На смену бургомистру пришел городской голова, избиравший­ся, как правило, из почетных граждан, первостепенного купечества. По Жалованной грамоте «городовые обыватели» относились к одно­му из шести разрядов. Первый состоял из лиц, имеющих в городе строения или землю. Ко второму относились купцы трех гильдий. Ремесленники, мастера, подмастерья и ученики составляли третий разряд. Четвертый разряд включал иностранцев и иногородних, по­селившихся в данном городе. Пятый разряд - это горожане: предпри­ниматели и банкиры, чей капитал составлял от 50 до 200 тыс.-руб.; лица свободных профессий - ученые, художники, музыканты; люди, которых сегодня мы относим к правящей элите, те, кто нес службу в системе городского и губернского управления, т.е. городские головы, бургомистры, члены губернского магистрата. И, наконец, шестой раз­ряд - люди «посадские». Посадские и ремесленники составляли ос­новную массу городского населения. Они имели единое наименова­ние - мещане.

Для малых городов критерии отнесения к разрядам определен­ным образом корректировались: размер обязательного капитала тре­бовался меньший. К малым городам относилось и большинство си­бирских городов.

Городовые обыватели выбирали общую городскую думу во гла­ве с городским головою. Общая дума выбирала из своих членов шестигласную думу (6 гласных - по одному от каждого разряда населе­ния) под председательством городского головы. Общая дума собира­лась 1 раз в 3 года, а также в другое время, если того требовали обяза­тельства. Шестигласная дума считалась ее исполнительным органом и была постоянно действующим учреждением для текущего управления. Срок полномочий членов думы - гласных - определялся в 3 года. Общей думе отводилась распорядительная функция в области город­ского хозяйства. В повседневной практике этим занималась шестигласная дума, которая должна была заботиться о материальном дос­татке жителей и обеспечивать город продовольствием, наблюдать за городскими зданиями, устройством площадей, пристаней, складов, гостиных дворов.

Во всей своей деятельности думы были поднадзорны и подкон­трольны губернаторам, которые наблюдали, чтобы решения думы не противоречили законам. В сибирской практике отмечались значительные отступления от законодательных норм по формированию соста­ва думы: нарушалось соотношение между количеством выборщиков и гласных от разрядов населения, в гласные выбирались госслужа­щие, не соблюдался ценз.

В первой четверти XIX в. думы функционировали в следующих сибирских городах: Тобольске, Тюмени, Туринске, Таре, Томске, Крас­ноярске, Енисейске, Кузнецке, Бийске, Иркутске, Верхнеудинске, Нер­чинске, Якутске. В 1822 г. в Сибири думы были упразднены, вместо них в многолюдных городах вводилось хозяйственное управление в составе городского головы и 4-х гласных, в средних городах - управ­ление хозяйственными и судебными делами, где заседали городские судьи и 2 ратмана, в малолюдных - только городской староста, хотя могла быть и ратуша.

Хозяйство городов Сибири велось крайне неудовлетворитель­но. Доходы их были мизерными и почти не росли.

Несоответствие городского строя запросам экономики явилось одной из предпосылок общего политического кризиса в России. Еще в начале 60-х гг. хозяйственный департамент МВД поднял вопрос о возможностях проведения городских реформ.

Для этого в городах создавались специальные комиссии, фор­мирование которых ложилось на губернские власти. Такие комиссии были созданы ив сибирских городах. Представители с мест, как в Ев­ропейской России, так и в Сибири высказались за всесословность городского общественного управления, предоставление большей са­мостоятельности общественным учреждениям и устранение излиш­ней административной опеки. Работа городских особых комиссий Сибири привела к тому, что в ходе обсуждения проекта о городском общественном управлении 31 декабря 1866 г. министр МВД Валуев заявил, что ввести городовое положение в сибирских городах в пол­ном его объеме было бы неудобно, так как они «находятся на исключительном положении». По его мнению, «исключительное положе­ние» сибирских городов заключалось в малочисленности населения, низком образовательном уровне горожан, слабости сибирской буржу­азии, удаленности городов Западной и Восточной Сибири от Центра страны. Валуев просил двух сибирских генерал-губернаторов выска­зать свои предложения о принципах введения городского самоуправ­ления с учетом местных условий для городов Западной и Восточной Сибири. Те, в свою очередь, интересовались мнениями подотчетных им губернаторов.

В конечном итоге высшая губернская власть Сибири пришла к выводу о том, что необходимы серьезные корректировки реформы по отношению к сибирским городам. МВД учло это. Был понижен иму­щественный ценз, дающий право участия в городских выборах. В со­всем маленьких городах (а таковых в крае было множество) избира­тели делились не на 3 разряда, а только на 2 [24; c.55].

По Городовому положению 1870 г. к учреждениям городского управления относились: 1) городские избирательные собрания; 2) го­родские думы, состоящие из городского головы и гласных; 3) городс­кие управы.

Городские избирательные собрания собирались 1 раз в 4 года только для избрания гласных. В основе избирательной системы ле­жал принцип соразмерности участия в городском общественном уп­равлении количеству уплачиваемых городских налогов. Это достига­лось путем деления избирателей на части (разряды) с равными общи­ми суммами платежей. Каждому из разрядов предоставлялось право выбора одинакового количества гласных.

Так, в Омске право выбирать получили 1346 человек, они были разделены на 3 избирательных курии. В первом разряде было 23 (они уплачивали 1/3 городских налогов), во втором - 123, в третьем - 1200 человек [16; c.7].

В выборах в органы городского самоуправления участвовали лица, достигшие 25 лет, владевшие недвижимостью, промышленны­ми или торговыми предприятиями, занимающиеся в городах кустар­ными промыслами или мелкой торговлей, представляющие любое сословие. Не допускались к выборам лица, подвергшиеся суду, отре­шенные от должности, подследственные, а также лица, лишенные духовного сана. Кроме того, избирательных прав были лишены ев­реи. Юридические лица, владеющие в городе недвижимостью, и жен­щины участвовали в выборах через представителей.

Выборы впервые в России стали осуществляться путем закры­той баллотировки. Процедура выдвижения кандидатов специально не оговаривалась. Как правило, кандидатуры выдвигались перед нача­лом голосования. Любой избиратель мог предложить в гласные нео­граниченное число кандидатур, в том числе и свою собственную. Из­бранными в гласные считались лица, за которых проголосовало бо­лее половины избирателей.

Городское самоуправление ведало широким кругом хозяйствен­ных вопросов. Права у городских дум в этот период были широкими. Они могли избирать из своей среды городских голов и членов город­ских управ, а также устанавливать им оклады; принимать постанов­ления по хозяйственным вопросам; утверждать городской бюджет; устанавливать налоги и принимать решения о займах от имени горо­да. Коронная администрация следила лишь за законностью и утверж­дала только наиболее важные постановления дум.

Городовое положение 1870 г. было прогрессивной реформой, вызванной буржуазным развитием страны. И хотя этот закон с точки зрения буржуазного права имел ряд недостатков (например, отсут­ствие у дум принудительной власти, совмещение должностей городс­ким головой по руководству и думой, и управой), все же в известной мере он удовлетворял капиталистическим потребностям страны.

Функционирование городских дум на практике принесло опре­деленную пользу. Успехи по руководству местным хозяйством были очевидны. Даже правительственная комиссия признала «видимые ус­пехи благоустройства в относительно короткий срок».

Органы общественного самоуправления несли ответственность за уровень развития местного хозяйства, благоустройства и всей со­циальной сферы. Накапливался опыт муниципальной деятельности. Началась волна ходатайств о снятии обязательных повинностей с ме­стных бюджетов. Современники уже не представляли себе жизнь без штата муниципальных служащих, без организации думами работ по городскому обустройству и т.д.

Вместе с несомненной пользой, которую принесли органы са­моуправления своей работой, был и негатив, на который обращало внимание как правительство, так и общественность.

В печати получили широкое освещение неудачные случаи уп­равления в некоторых городах и земствах. В «Московских ведомостях», например, городское самоуправление обвинялось в разграбле­нии городов (Орла, Тулы, Дмитрова, Липецка, Козлова).

В правительственных сферах распространилось мнение о несо­стоятельности органов городского общественного управления, о не­способности их самостоятельно решать серьезные задачи.

Проблемы, существовавшие в городском и земском самоуправ­лении, поднимались в правительственных кругах и в печати небезос­новательно. В органах общественного управления эпизодически на­блюдались факты хищения, растрат, небрежности по руководству ме­стным хозяйством. Сказывались и неопытность городских деятелей, и непрофессионализм, а иногда и негативные личные качества чле­нов дум и управ. Еще одной причиной нежелательных коллизий, возни­кавших на практике, были недостатки Городового положения 1870 г. В целях создания условий более рационального функционирования органов власти на местах была поставлена задача модификации ко­декса местного самоуправления. Над составлением проектов работа­ла Особая комиссия под председательством М. С. Каханова.

Городовое положение 1892 г. исходило из начал, положенных в основу утвержденной в 1890 г. реформы о земских учреждениях. Ре­организация органов самоуправления на новой правовой основе была нацелена на ослабление выборного начала, ограничение самостоятель­ности и независимости от административной власти [11; c. 263].

Существенно и очень значительно была изменена избиратель­ная система. Если прежде (по городовому положению 1870 г.) к выбо­рам в органы городского самоуправления допускались практически все налогоплательщики, то теперь в число выборщиков попадали толь­ко достаточно состоятельные граждане, с высоким имущественным цензом. Для различных городов его размеры были разные. Для губер­нских центров требовалась недвижимость стоимостью 1000 рублей. Минимальный же размер ценза для остальных городов составлял 300
рублей. Избирательное право на основе торговых документов сохра­нялось только за лицами или обществами, обладавшими купечески­ми свидетельствами 1 и 2-й гильдий. Статья 54 узаконивала право администрации назначать на руководящие должности в городском общественном управлении конкретных лиц, а также состав гласных. Назначение становилось возможным в условиях несостоявшихся вы­боров, при неутверждении избранных кандидатур губернатором. Дан­ная статья давала возможность административной власти вводить в состав самоуправлений, на руководящие должности подходящих с точки зрения губернатора людей.

Новым Городовым положением вводились 2 формы обществен­ного управления: в полном объеме и упрощенном виде. На мелкие города с малой численностью населения распространялась упрощен­ная форма самоуправления. Для участия в выборах требовался ценз всего 100 рублей. Вместо городской думы избиралось собрание упол­номоченных от 12 до 15 человек. Оно избирало старосту и 1 или 2 помощников.

Круг полномочий органов городского самоуправления был, как и прежде, очень широк. Сюда входили сборы и повинности, заведова­ние капиталом и другим имуществом, забота о необходимом для го­родских жителей продовольствии, о благоустройстве, попечение о бедных, о врачебной помощи, о противопожарной безопасности, о народном образовании и т.д.

Статьи с 76 по 89 были посвящены взаимоотношениям городс­ких дум с губернской администрацией по поводу принятия и утверж­дения постановлений. Из этих статей следует, что практически все постановления гласных могли вступать в силу лишь с согласия губер­натора. Если по Городовому положению 1870 г губернатор мог отме­нить постановление в случае его незаконности, то новая правовая основа добавляла к этому еще и возможность отмены при усмотре­нии в постановлениях «несоответствия общим государственным пользам и нуждам, либо явного нарушения интересов местного насе­ления».

Городской голова, как и прежде, совмещал председательство в думе и в управе. Принципиально менялось положение головы, его товарища или помощника, а также членов управы, которые считались теперь состоящими на государственной службе и, соответственно, несли ответственность по административной линии. Губернатор имел право делать им предписания и указания, отстранять от должности.

Стремление к огосударствлению органов общественного управ­ления развивается и в других статьях. Статья 99 давала право голове останавливать исполнение дел управы, если он считал их незаконны­ми и предоставлять их на усмотрение губернатора. Статья 89 давала право управе выполнять несвойственную для исполнительного орга­на функцию - приводить в исполнение свои решения без постановле­ния думы (в определенных случаях), но с согласия губернатора [24; c. 54].

Новое Городовое положение по-прежнему оставляло неясными взаимоотношения органов самоуправления и полиции. В статье 788 фигурирует понятие «торговой полиции», однако неясно, что под этим подразумевается. В статье 96 устанавливается, что деятельность уп­равы должна происходить при содействии полиции, но неясно, каким образом организовано это содействие. В статье 112 указано на обя­занности полицейских чинов наблюдать за точным исполнением обя­зательных постановлений для местных жителей, однако дума не мог­ла привлечь полицию к такого рода делам, т.к. не имела на этого за­конного права. Принудительной власти у городских самоуправлений не было.

Некоторые статьи городового положения 1892 г. были шагом вперед по сравнению с прежним законом. Согласно статье 106, всем служащим в учреждениях городского управления теперь запрещалось участвовать в приобретении имуществ, продажа которых на них воз­ложена по службе. Аннулировалось право голосовать по довереннос­ти, которое в прошлом приводило к многочисленным злоупотребле­ниям. Статья 117 устанавливала запрет занимать одновременно дол­жности по общественному управлению лицам, связанным родствен­ными узами и распространяла этот запрет на более широкий круг род­ства.

Городовое положение 1892 г. в России являлось звеном общей консервативной политики в рассматриваемый период. По сути, но­вый закон не менял характера деятельности муниципальных органов. Это входило в планы создателей реформы. Известный идеолог кон­серватизма в России К.П. Победоносцев отстоял некоторую «долю свободы» для местных органов самоуправления, считая, что при го­сударственном контроле это не опасно. Бюрократизация местного самоуправления, усиление административной опеки над ним вряд ли могли снизить его позитивную роль в хозяйственной, культурной жиз­ни населенных мест. Более того, в условиях экономической модерни­зации роль городских дум в созидательных преобразованиях объек­тивно увеличивалась [24; c. 102].

2.2       Исторический обзор местного самоуправления в городе Омске

Местное самоуправление появилось в Омске в последней четверти XVIII в., когда Омская крепость получила городской статус и на города Сибири распространились основные положения «Жалованной грамоты на права и выгоды городам Российской империи» 1785 г. Город был провозглашен всесословным управляющимся союзом, со­став которого должен был охватывать все элементы го­родского населения, а деятельность должна заключать­ся не только в исполнении различных государственных повинностей, но и в самостоятельном заведовании всеми отраслями городского благосостояния. Малочисленное ом­ское городское общество в XVIII — начале XIX вв. не мог­ло содержать органы городского самоуправления в полном объеме, поэтому Омск был признан «малолюдным» горо­дом, вместо думы в нем была создана ратуша. Омская го­родская ратуша состояла из двух комиссий: первая ведала судом по уголовным делам, вторая — гражданским судом, полицией, торговлей, сбором налогов, рекрутской повинно­стью, надзирала за цехами. Штат Омской ратуши состоял из двух бургомистров, стоявших во главе комиссий, четы­рех ратманов и двух человек, избиравшихся в сословные суды. Все эти лица выбирались омскими купцами и меща­нами на три года.

Организация местного самоуправления в Омске была изменена в 1822 г. в результате реформ М.М. Сперанского, когда произошло повышение административного статуса города. В городе на Иртыше были созданы вместо ратуши полицейское и хозяйственное управления, а также город­ской суд. Во главе городского хозяйственного управления стоял городовой староста, ему в помощь горожане избира­ли двух гласных, работавших на общественных началах. Городовой суд состоял из выборных судьи и двух заседателей. Органам городского самоуправления придавались канцелярии, состоявшие из секретарей и писцов.

Городское полицейское и хозяйственное управления подчинялись окружному управлению, во главе которо­го стоял начальник с советом из городничего, окружно­го судьи, земского исправника, окружного стряпчего и
казначея. Окружное управление, в свою очередь, подчи­нялось Омскому областному управлению, а после ликвида­ции в 1838 г. Омской области Тобольскому губернскому правлению.

В 1839 г. Омск стал главным административным цен­тром Западной Сибири, что повлекло за собой изменение структуры городского самоуправления. В 1840 г. в Омске была организована первая городская дума (в это время городские думы в Западной Сибири были только в Томске, Тобольске и Тюмени). После 1840 г. в истории Омского городского общественного управления можно выделить сле­дующие этапы: при шестигласной думе по городовому по­ложению 1785 г.; при думе с депутатами от домовладель­цев всех сословий; с думой по городовому положению 1870 г.; с думой по городовому положению 1892 г.

Собрание городского общества выбирало городского го­лову и общую городскую думу. На первых выборах избира­тельное право получили 223 человека. В общую городскую думу были выбраны 4 купца и 13 мещан. Первым город­ским головой был избран купец 3-й гильдии Н. Николаев. Общая городская дума выбрала из своей среды шестигласную думу, которая была учреждена в Омске в упрощенном виде — по одному гласному от купцов и мещан. Предсе­дателем той и другой думы был городской голова, которого избирали на три года.

Шестигласная дума не была исполнительным органом общей городской думы. Разница между ними заключалась в том, что общая городская дума собиралась для решения наиболее сложных вопросов, а шестигласная — для повсе­дневного исполнения дел.

По статье 167 «Жалованной грамоты» 1785 г. основ­ными функциями городских дум были: 1) прокормление городских жителей; 2) предотвращение тяжб города с дру­гими городами; 3) сохранение в городе тишины и согласия; 4) наблюдение порядка и благочиния; 5) обеспечение горо­да необходимыми припасами; 6) охрана зданий; 7) при­ращение городских доходов; 8) разрешение противоречий между ремесленниками и гильдиями. На практике роль думы была более скромной, чем намечалось в «Жалован­ной грамоте». Городская дума была практически безвласт­на, не имела права самостоятельно решать многие хозяй­ственные вопросы, В виду доведенной до абсурда центра­лизации решение чуть ли не каждого вопроса требовало санкции Министерства внутренних дел. Дума выполняла мелочные поручения по наряду губернского правления. Тобольское губернское правление полностью контролировало деятельность думы и вникало в малейшие детали омского бюджета, стремясь уменьшить расходы хоть на несколько копеек.

Работа на городских должностях была в то время не­престижна и обременительна. Омские обыватели стреми­лись уклониться от нее: нанимали вместо себя других лиц, не являлись на службу и т.д. В первые годы после откры­тия думы не раз возбуждались ходатайства об ее упразд­нении и о замене думы более дешевыми полицейским и хозяйственным управлениями [23; c.9].

«Жалованная грамота на права и выгоды городам Рос­сийской, империи» 1785 г. фактически устраняла от уча­стия в городском самоуправлении все городские сословия, кроме мещанского и купеческого. В 1863 г. омские дворяне-домовладельцы, ссылаясь на развал в городском хозяйстве и злоупотребления городского головы В. Кузнецова, хода­тайствовали о выборе из них гласных в городскую думу, чтобы сделать городское управление в Омске таким же, как в Москве, Санкт-Петербурге и Одессе. В ходатайстве говорилось, что обоз пожарной команды в Омске использу­ется для развоза воды и вывоза нечистот, из 49 уличных фонарей, на которые город отпускает средства действуют только 10, городской голова Кузнецов занижает акциз с собственных предприятий, а также вопреки существую­щему законодательству закупает сырье для своего виноку­ренного завода на городском рынке.

В конце 1864 г. в Омске с разрешения правительства были избраны депутаты от домовладельцев всех сословий. Эти депутаты собирались, как правило, для обсуждения важнейших нужд города. Такая реорганизация местного самоуправления мало изменила городскую жизнь [23; c. 15].

Страницы: 1, 2, 3, 4