Курсовая работа: История становления городского самоуправления России

2.3       Итоги и перспективы изучения городского самоуправления Западной Сибири второй половины XIX - начала XX в. на рубеже XX и XXI вв.

Городская проблематика всегда будет важнейшим направлением в системе отечественных исторических исследований. Устойчивый интерес к многоплановой истории сибирских городов проявился еще в последней четверти XIX века. К тому же городские поселения региона уже давно стали объектом историографического анализа. Тем не менее, в истекшее десятилетие изучение обозначенной проблемы приобретает качественно и количественно новые очертания.

Накопленный в предшествующее время и вновь выявленный фактический материал привел к появлению принципиально нового типа многоплановых исследований по истории сибирских городов.

Одним из перспективных направлений региональной урбанистики в последнее время становится изучение самоуправления Сибири в нормативных рамках городовых положений 1870 и 1892 гг. У ее истоков стояли А.П. Толочко и И.А. Коновалов. В 1997 г. они выпустили скромную по объему работу, в которой проанализировали рассматриваемый сюжет на примере дореволюционного Омска.

Здесь достаточно подробно анализируется деятельность органов общественного самоуправления региона в последней трети XIX - начале ХХ в. Можно согласиться с предлагаемой группировкой их производственных функций, хотя 3-ю (мероприятия по благоустройству улиц и площадей (мощение, осушение, освещение) и 4-ю (озеленение городов, разбивка в них скверов и парков) можно объединить. Привлекает своей аналитичностью сюжет, посвященный земельному хозяйству городских поселений, попыткой оценить эффективность деятельности в этой области городских дум и управ.

В упомянутом исследовании содержатся разнообразные сведения о буквально героических усилиях западносибирских муниципальных образований по эффективной эксплуатации городского хозяйства (водопровод, скотобойни, аптеки, перевозы и т.д.), развитию образования, в области социальной защиты; выявляется специфика этой работы в экстремальной ситуации Первой мировой войны. Однако в большинстве случаев изучаемые процессы отслеживаются на примерах ограниченного количества городских поселений, в основном - Томска и Омска; статистические данные приводятся не в динамике, а выборочно. Подобная практика зачастую приводит к ошибочным или односторонним суждениям.

В целом же, коллективная монография «Городское самоуправление в Западной Сибири в дореволюционный период: становление и развитие», кандидатские диссертации И.А. Коновалова, А.В. Литягиной, К.В. Лен, Е.Ю. Меренковой, Л.А. Ереминой, О.В. Чудакова, их публикации, как нам представляется, заложили прочную основу для дальнейшего плодотворного изучения многообразных аспектов истории органов сибирского городского самоуправления в 1870-1919 гг.

Теперь попробуем перечислить наиболее актуальные и малоизученные из них. Представляется, что хронологические и тематические рамки деятельности муниципальных органов должны быть доведены до момента их ликвидации коммунистами в конце 1919 г. В публикациях, посвященных социальному катаклизму 1917-1920 гг., и в обобщающих исследованиях по истории отдельных сибирских городов (Иркутск, Томск, Барнаул, Новониколаевск, Омск) в общих чертах отслеживается процесс демократизации органов городского самоуправления на принципах всеобщего избирательного права, проведение на этой основе выборов с выдвижением кандидатов в гласные по партийным спискам, участие муниципалитетов в политическом процессе, их взаимоотношения с органами государственной власти. Однако специальных работ по указанному периоду еще очень мало.

Не менее важной задачей является расширение источниковой базы проблемы, введение в научный оборот новых типов и массивов источников, а также их публикация, прежде всего - в специализированных сборниках. Таковых к настоящему времени появилось совсем немного, из которых только один, посвященный Барнаульской городской думе (1877-1996), дает представление о функционировании муниципального органа, а во всех остальных городское управление фиксируется как часть системы местного самоуправления территориально-административного образования. В связи с этим большой интерес представляют списки лиц, «имеющих право участвовать в избирательном собрании по выбору уполномоченных» (гласных) в городские думы на очередное четырехлетие, которые регулярно (раз в четыре года) составлялись специально созданными оценочными комиссиями и фиксировали имущественное состояние лиц, имеющих право на участие в выборах (100 рублей и выше). Их анализ за несколько четырехлетий позволит ответить на дискуссионный вопрос об изменении социального состава гласных в регионе. Дело в том, что в упомянутой выше коллективной монографии омских историков, вслед за В.А. Нардовой, главную причину принятия городового положения 1892 г., связывают со стремлением самодержавия укрепить позиции дворянства в городском самоуправлении. Тем не менее, приводимые ими данные по Западной Сибири реально свидетельствуют об уменьшении представительства в нем купечества и роста доли крестьян, мещан, ремесленников, дворян, чиновников и духовенства, но вовсе не о «некотором укреплении в них позиций дворян».

Необходимо тщательно проанализировать взаимоотношения муниципалитетов с органами государственного управления на уровне территориально-административных образований, прежде всего - с губернскими по городским делам присутствиями. К сожалению, даже в специальных работах наличие данного органа только фиксируется, но не раскрывается его компетенция и практическая деятельность. Первые, пока еще робкие попытки рассмотрения этого вопроса зафиксировали такую специфическую черту городского самоуправления в Сибири, как неравноправное представительство в рассматриваемом органе представителей административных и общественных учреждений из-за отсутствия в регионе земства. По данным К.В. Лена, в конце 1888 г. в состав Томского губернского по городским делам присутствия входили председатель губернского правления, управляющий казенной палатой, председатель губернского суда, губернский прокурор и городской голова Томска.

Актуальность этого аспекта исследования истории городского самоуправления в Сибири определяется как раз и наличием разноголосицы в трактовке упомянутых выше дефиниций. Например, И.А. Коновалов считает, что «городское самоуправление было необходимым элементом в системе государственной власти и управления»[15]. А.В. Литягина заявляет: «Органы самоуправления в городах и их деятельность - важнейшая часть истории местного управления в России». Л.А. Еремина включает их в структуру государственной власти, а О.В. Чудаков их существование рассматривает как «попытку сочетания принципов самостоятельности и либеральных начал в системе местного управления с жестким централизмом всего государственного аппарата». Пожалуй, только К.В. Лен разграничивает городское представительство с государственными учреждениями.

В рассматриваемый период появились первые публикации О.А. Харусь, С.В. Макарчука, Д.В. Филиппова, анализирующие участие городских дум и управ, их гласных в общественно-политической жизни региона в период революции 1905-1907 гг. Революционная волна захватила образованные слои, развязала языки, тем более что верховная власть рескриптом Николая II иркутскому генерал-губернатору графу П.И. Кутайсову от 3 апреля 1905 г. официально разрешила обсуждать вопрос о введении земства в Сибири. Гласные Иркутской городской думы в феврале этого года начали подготовку адреса на высочайшее имя с перечислением необходимых «коренных» реформ.

В Чите, Красноярске, Иркутске, Томске, Омске, Тюмени, Барнауле складывается своеобразное двоевластие. Причем в Томске центром альтернативной власти становится городская дума во главе с городским головой А.И. Макушиным. Именно здесь события приняли наиболее радикальную окраску. После разгона 18 октября 1905 г. митинга старшеклассников, городская дума потребовала от губернатора уволить полицмейстера, вывести из города казаков, освободить политических заключенных и одновременно постановила прекратить финансирование полиции и начать формирование из добровольцев городской милиции. Губернатор вынужден был выпустить 160 политзаключенных. Для организации милиции городская управа создает «Комитет общественной безопасности», а 19 октября в Томске проходят выборы гласных в городскую думу на основе всеобщего избирательного права.

Воспроизведенный сюжет показывает, что позиция и участие в событиях 1905-1907 гг. муниципальных органов региона только начинает переосмысливаться и изучаться в рамках новой парадигмы модернизационных процессов в России начала ХХ в. Вместе с тем, анализ политической деятельности муниципальных образований Сибири необходимо продолжать, прежде всего, за счет расширения хронологических рамок. Именно городские думы, из-за отсутствия земских учреждений, взяли на себя, по нашему мнению, апелляцию к властям по насущным проблемам местной жизни с момента своего образования. Так, по инициативе гласного Енисейской городской думы Скорнякова в адресе городского самоуправления было зафиксировано: «Нужды Сибири, нужды наши слишком велики и обширны, велики, потому что мы долго, почти 300 лет были пасынками России… Наши первые и настоятельные нужды - это введение земства, гласного суда, свобода печати и слова, свобода личности и имущественной неприкосновенности, свобода переселений и прекращение ссылки в Сибирь». Слабо изучена деятельность местных отделов Всероссийского союза городов в период Первой мировой войны. Если съезду западносибирских городов в Омске 11-13 апреля 1915 г. посвящено два абзаца в очерках по истории Омска, то об аналогичном мероприятии в Иркутске применительно к Восточной Сибири 14-19 апреля 1916 г. только упоминается в одной из наших публикаций.

В рамках политической истории рассматриваемого объекта А.П. Толочко, И.А. Коноваловым, Е.А. Дегальцевой пока еще очень скромно поставлен вопрос о взаимоотношении муниципалитетов с общественными организациями [24]. В частности, омские историки проанализировали некоторые аспекты деятельности обществ обывателей и избирателей с точки зрения попыток установления общественного контроля за самоуправлениями. В свою очередь, Н.И. Гаврилова и Л.Б. Ус попытались взглянуть на них с позиций формирования элементов гражданского общества в Сибири. По мнению первой, одним из результатов функционирования городских дум и управ стало оформление и дальнейшее развитие «представления о думе как об общественно-политическом органе», превращение избирательных кампаний в неотъемлемую часть общественного быта Иркутска.

К актуальным задачам можно отнести рассмотрение первых шагов сибирских муниципалитетов в области охраны окружающей среды, их взаимоотношения с правоохранительными органами и т.д. Таким образом, разработка многообразных аспектов становления и деятельности городского самоуправления в Сибири требует пристального внимания со стороны научного сообщества региона, а их промежуточные итоги и результаты следует регулярно обсуждать на конференциях, симпозиумах и семинарах.

Заключение

Местное самоуправление имеет длительную историю. В средневековье и на Руси, и в Западной Европе многие города были «вольными» и «самоуправлялись» аристократией этих городов. В новейшее время, после буржуазных революций, «третье» сословие активно выступало за право на местное самоуправление и добивалось в этой борьбе немалых уступок от традиционного государственного аппарата.

В России после отмены крепостного права при Александре II было принято законодательство о земском (1864 г.) и городском (1870 г.) самоуправлении. Это был, безусловно, значительный шаг вперед в общественном развитии России, однако не следует забывать об условиях, в которых он свершился. Во-первых, в России действовал монархический принцип верховной власти, при котором народ был лишь подданным. Во-вторых, Россия того времени отличалась сильной бюрократической системой. В-третьих, местное самоуправление (земское и городское) формировалось в аграрной стране с преимущественно сельским населением и своеобразной мещанской организацией жизни в городе. Надежды на формирование действенной системы местного самоуправления в дореволюционной России не оправдались.

Нестали и исключением города Западной Сибири. Здесь, процесс становления и развития местного самоуправления, хотя и имел некоторые особенности, в целом протекал в русле общероссийских тенденций. Зачатки местного самоуправления появились здесь в по­следней четверти XVIII в., когда на городские поселения региона были распространены основные положения «Жалованной грамоты на права и выгоды городам Российской империи» 1785 г., которая передавала управление в них купечеству и мещанству, главным об­разом зажиточному. Ввиду малочисленности большинства западно­сибирских городов, они, как правило, не могли содержать органы местного самоуправления в полном объеме, поэтому городские думы действовали лишь в крупных городских центрах - Томске, Тоболь­ске, Тюмени, и затем в Омске. В других городах региона местное управление было представлено в упрощенном виде. Функции город­ских дум были весьма ограничены, они не имели права решать даже многие хозяйственные вопросы без санкций коронной администрации. Организация и функции местного управления в городах Запад­ной Сибири были изменены Городовым положением 1870 г. Город­ская реформа расширила круг избирателей, четко определила компе­тенцию исполнительной и распорядительной властей, предоставила местному самоуправлению более значительные права в бюджетной политике и решении других вопросов городской жизни. Однако вслед­ствие слабого торгово-промышленного развития большинства запад­носибирских городов доходная часть их бюджетов была невелика, а это ограничивало возможности местного самоуправления в сфере раз­вития городского хозяйства и благоустройства, в удовлетворении са­мых насущных проблем горожан даже в весьма скромных размерах. Попытки общественности добиться демократизации городско­го самоуправления не увенчались успехом, так как этот процесс зави­сел от глубокого реформирования социально-политического строя России в целом, что было невозможно в условиях существования цар­ского самодержавия.

Библиографический список

1.         Байнова М. С. История государственного управления в России: Учебное пособие. – М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2005. – 236 с.

2.         Барабашев, Г. В. Местное самоуправление / Г. В. Барабашев. – М.: Изд-во МГУ, 1996. – 352 с.

3.         Василенко, И. А. Государственное и муниципальное управление / И. А. Василенко. – М.: Гардарики, 2006. – 320 с.

4.         Витте, С. Ю. «На пределы компетенции местных союзов существуют раздельные взгляды» // Муниципальная власть. 1997. № 1. 130с.

5.         Воронин, А. Г. Основы управления муниципальным хозяйством: учеб. пособие / А. Г. Воронин, В. А. Лапин, А. Н. Широков. – М.: Дело,1998. – 420с.

6.         Гадалин С. И. Система государственного и муниципального управления: курс лекций / С. И. Гадалин, Н. А. Кузина, Т. И. Бондарева. – Омск: Изд-во ОмГТУ, 2007. – 68 с.

7.         Глебов Ю. Я., Павлов Г. А., Шевченко П. Л. Власть города Омска: история и современность. – Омск, 2006. – 200с.

8.         Государство российское: власть и общество. С древнейших времен до наших дней. Сборник документов / Под ред. Ю. С. Кукушкина. М.: Изд-во МГУ, 1996. – 525 с.

9.         Данилевский И. Н. Древняя Русь глазами современников и потомков (IX – XII вв.). М.: Аспект-пресс, 1998. – 321 с.

10.      Емелъянов Н.Ф. Город Курган. 1782-1917. Социально-экономическая история. Курган, 1992. – 360с.

11.      Зуев А. С. Городское самоуправление. // Краткая энциклопедия по истории купечества и коммерции в Сибири. Т. 1. Новосибирск, 1994. – 562 с.

12.      Иванова В. Н. Местное самоуправление: проблемы теории и практики / В. Н. Иванова. – СПб: Изд-во СПб. университета, 1996. – 390с.

13.       Игнатов В. Г., Бутов В. И. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика: учеб. пособие / В. Г. Игнатов, В. И. Бутов. – Москва – Ростов, 1999. – 250 с.

14.      Карамзин Н. М. История Государства Российского. В 12 т. / Подготовка текста В. Б. Муравьева. М.: Московкий рабочий; Слог, 1994. – 512 с.

15.      Коновалов И.А. Состояние городского хозяйства Омска в XIX в. // Страницы исторического прошлого Омска (XIX — начало XX вв.): Краеведческий сборник. Омск, 1994. – 323 с.

16.      Кочнев С. И. К истории Омского городского общественного управления // Вестник Омского городского общественного управления. Омск, 1912. № 22. 15 С.

17.      Мельников В. П., Холостова Е. И. История социальной работы в России: М.: Аспект-пресс, 2003. – 305 с.

18.      Муниципальное управление: учеб. пособие / Н. В. Шумянкова – М.: Экзамен, 2002. – 377с.

19.      Мухин В. И., Шумянкова Н. В. Система муниципального управления в России / В. И. Мухин, Н. В. Шумянкова. – М.: Национальный институт бизнеса, 2001. – 231 с.

20.       Основы местного самоуправления: учеб. пособие. – М.: РИЦ «Муниципальная власть», 2001. – 632 с.

21.      Ремяев А.В. Обсуждение в правительственных сферах Рос­сии вопроса об особых преимуществах государственной служ­бы в Сибири и на Дальнем Востоке // Проблемы социально-экономического развития и общественной жизни России (XIX — начало XX вв.). Омск, 1994. С. 40.

22.      Смирнягин Л. В. Лекции по экономике города и муниципальному управлению. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2004. – 340 с.

23.      Толочко А. П., Коновалов И. А. Городское самоуправление в Омске в дореволюционный период. Омск: Омск. гос. ун-т, 1997. – 182 с.

24.      Толочко А. П., Коновалов И. А., Меренкова Е. Ю., Чудаков О. В. Городское самоуправление в Западной Сибири в дореволюционный период: становление и развитие: Монография. – Омск: Омск. гос. ун-т, 2003. -196 с.

25.      Цыганов В. Б. История государственного управления в России: Учеб. пособие в 2-х частях. Ч. 2. Екатеринбург: УрАГС, 2000. – 430 с.

26.      Шумянкова Н. В. Муниципальный менеджмент: учеб. пособие. – 2-е изд., перераб. и доп. / Н. В. Шумянкова. – Новогорск, АГЗ МЧС России, 2000. – 440 с.

27.      Щепетев В. И. История государственного управления в России: Учеб. для студ. высш. учеб. заведений. – М.: Гуманит. изд. центр ВЛАДОС, 2003. – 512 с.

28.      сайт сети Интернет www.urbaneconomics.ru

Приложение 1

Рис. 1 Местное управление в Московском государстве

Приложение 2

Контент-анализ работы администрации города Омска

Опрос горожан работы администрации дал следующие результаты:

Независимо от социально - демографического статуса респондентов, наиболее типичным ответом в оценках работы администрации был «справляется со своими обязанностями скорее плохо, чем хорошо» - почти 60% опрошенных склонны давать в различной степени негативные оценки работе администрации.

Однако, ответ на вопрос «На что в первую очередь необходимо местным властям уделить внимание?» показал низкую степень информированности горожан: много затруднившихся с ответом, много «штампов», сформированных несколько лет назад. Так, три четверти опрошенных затруднились назвать какие-либо конкретные действия Главы города, которые вызвали бы у них поддержку или осуждение. В ряде случаев респонденты отмечали, что ничего не знают о деятельности мэра.

Интересный результат. Особенно, если учесть, что и печатные, и электронные СМИ немалое внимание уделяют освещению работы органов местного самоуправления. Контент - анализ (изучение содержания городских СМИ), проводимый в течение трех последних лет специалистами Фонда экономического и социального развития, показывает, что по количеству упоминаний на страницах газет Глава города и городской Совет депутатов уверенно занимают первое место.

Значит, дело не в недостатке информации. Тогда в чем? В ее характере или в желании потребителя получать информацию? Не знаю - необходимо дополнительное исследование. Например, такое. В середине 80-х годов ХХ века жителей одного провинциального американского городка спрашивали, что они знают об Организации Объединенных Наций. 80% жителей города ничего об этой организации не знали. Затем, в течение месяца в городке шла широкомасштабная информационная кампания: страницы местных газет, теле- и радиопрограммы, листовки, расклеенные на заборах и разбросанные в местах массового скопления людей, ярко и доходчиво рассказывали горожанам об ООН, ее функциях и деятельности. В конце кампании опрос провели снова. И оказалось, что теперь об ООН не имеют никакого представления… 80% опрошенных! Конечно, нам до Америки еще далеко, но тенденция проявляется, однако…

В том, что недостаток официальной (30,6%), нормативно-правовой (39,2%), статистической (31%) информации испытывает около половины опрошенных жителей Омска, вины местной власти нет.

Сам формат большинства омских СМИ (в особенности - еженедельных рекламных изданий) не допускает самой возможности таких публикаций. Узкая специализация, малый тираж или своеобразная политическая ориентация городских СМИ не позволяют доносить до каждого объемных официальных и аналитических сведений, организовывать конструктивную и плодотворную дискуссию по сложным вопросам городской жизни. Конечно, тот, кто интересуется, в принципе, может получить необходимую информацию.