Дипломная работа: История государственного управления в России: опыт и проблемы

1.2 Централизация Руси и становление самодержавной власти

После нашествия монголо-татар процесс дробления земель усилился, возникли десятки новых княжеств. Одно из таких княжеств – Московское взяло на себя роль «собирателя» русских земель

Вхождение в состав Монгольского государства стабилизировало систему государственного управления нашей страны. Попытка включить Русь в единую систему государственного управления Монгольской империи и насадить в ней собственную администрацию была неудачной, и Русь оказалась в исключительном положении среди других земель. Русский великий князь считался вассальным данником хана Золотой Орды, при этом он получил полное право распоряжаться в своих владениях. Ослабление могущества Монгольской империи привело к росту самостоятельности владимирских великих князей.

Золотая Орда значительно повлияла на становление системы управления Московского государства. Это влияние сказалось на установлении деспотической власти царей, системе и порядке налогообложения, формировании ямской (почтовой) службы, организации вооруженных сил, создании системы контроля за жизнью общества и т. д.

Татаро-монгольское иго приводит к постепенному отказу от «лествичной» модели управления, которая была распространена на Руси со времен Ярослава I Мудрого (1019-1054). Она заключалась в том, что великокняжеский стол занимал старший в роду князь, а все остальные князья — последующие по важности столы. Для самой Золотой Орды была характерна наследственная передача власти в роду Чингиса, поэтому и великокняжеские ярлыки со временем начинают получать в нарушение древнерусских традиций сыновья князя, установившего с Ордой наиболее тесные взаимоотношения. Нарушается традиционный порядок наследования и закладываются предпосылки для возникновения системы наследования по праву старшего сына. В 1327 г. происходит закрепление великокняжеского ярлыка за московскими князьями, что означает существенное ограничение «лествичного» права.[5, с.101-102].

При Иване Калите происходит становление удельно-вотчинной структуры, по-новому организовавшей систему управления землями, подвластными московским князьям. Основой удельно-вотчинной системы стало право каждого из Калитичей на удел в составе Московского государства, являющегося коллективной собственностью семьи. Из состава удела член княжеской семьи мог выделять вотчины во владение служилым людям, продолжая считаться хозяином этих земель. Вотчинники становились «арендаторами» княжеских земель. Москва становится экономическим, политическим и религиозным центром Руси (чему способствует переезд туда митрополита), и это усиливает ее претензии на роль объединителя русских земель. Формирование сильного боярства, способного верно служить собственному правителю, оказалось возможным именно потому, что главной опорой власти стали не родичи, но «милостники», связывающие все свои карьерные перспективы с процветанием князя и его княжества. Создание такой общественной прослойки — главный организационный успех Москвы в династической войне периода завершения феодальной раздробленности.[12,c.45-46]

Формирование модели централизованного самодержавного управления в Московской Руси связано с периодами правления Ивана III (1462-1505) и Василия III (1505-1533), которые создали систему управления, сосредоточившую в руках великого князя практически неограниченную власть. В Московском княжестве князь становится главой административной и судебной власти. При великом князе существовала Боярская дума, в которую входили наиболее могущественные феодалы. [12, с.47]

Великие князья московские взяли курс на упразднение удельной системы на всей территории Руси. По мере присоединения к Московскому княжеству других владений удельные порядки там упразднялись, а в качестве правителей садились великокняжеские воеводы, которым удел отдавался в кормление. Вотчинное владение начинает преобладать над удельными. Удельные князья и бояре утрачивают свою независимость перед князем и становятся его подданными.

Территориальные приобретения этого времени — Ярославское княжество (1463), Ростовское княжество (1474), Новгородская земля (1478), Тверское княжество (1485), Вятская земля (1489), Псковская земля (1510), Смоленск (1514), Рязанское княжество (1521). Система кормления достигает наивысшей точки развития; местные управители кормятся за счет населения и взимают с него пошлины, но не получают жалованья, что служит причиной злоупотреблений. Кормленщики являются высшей судебной, административной, полицейской и военной властью на местах.[1, с.57]

В центре существовало два ведомства: казна и дворец. Дворец ведал личными землями великого князя, казна была хранилищем денег и государственным архивом (своеобразной канцелярией). Дворцовое хозяйство делилось на пути (части), ведавшие отдельными областями деятельности: сокольничий (княжеская птичья охота), конюший (конюхи, лошади и луга), ловчий, чашничий, стольничий и т. д.[5, с.111]

Изменяется содержание статуса «боярин». Теперь так называют не крупных землевладельцев, а высшее управленческое звено Московского княжества, ближайшее окружение князя. Примерно в это же время титул главы Московской Руси начинает включать в себя все удельные титулы, некогда дававшие самостоятельность от центральной власти, что означает окончательное завершение удельного периода.[1, с.58]

Складывание русского централизованного государства, как уже отмечалось, имело ярко выраженную специфику. Доминирующим фактором в этом процессе был внешнеполитический — получение и укрепление независимости, противостояние Золотой Орде. внутренние, социально-экономические, были недостаточно зрелыми, что в конечном счете привело к изменению типа феодального развития страны.

Социальное и правовое положение различных категорий русского общества к концу XV в. принципиальных изменений не претерпело. В Судебнике 1497 г. появляются два новых положения: разрешение перехода крестьян от одного владельца к другому только в Юрьев день и появление кабального холопства — вида личной ненаследственной зависимости, оформлявшейся в виде договора.[16]

Вечевые собрания в XIV — первой половине XV в. в Московском княжестве имели иную социальную и политическую окраску — это были вечевые сходки непривилегированного населения в экстремальных ситуациях: таким было вече в Москве 1382 г. в отсутствие Дмитрия Донского и 1445 г. — в отсутствие Василия II. К концу XV в. некогда важный орган управления — вече — навсегда исчезает.[17, с.40]

Превалирующей тенденцией развития Московского государства являлось усиление авторитарной власти великих князей и перерастание ее в самодержавную монархию. Начиная с Ивана Калиты они именуются великими князьями всея Руси. Иван III (1462-1505) получил титул великого государя.

Усиливается значение постоянно действующей Боярской думы. Состав, права и компетенция думы не были четко определены законом, по Судебнику 1497 г.[16] ее приговоры (решения) получили силу закона. В начале XV в. численный состав думы составлял 10-15 чел., в конце века — 18-20 чел. В составе думы были бояре (10-12 чел.), окольничие (5-6 чел.). В думу входили введенные дьяки (позже они стали называться думными). Основу думы составляли большие, позже — введенные бояре, представители высшего слоя бояр, имеющие в кормлении города и волости, выполняющие наиболее важные поручения князя.

В XV в. центральный государственный аппарат еще не сложился, но функционировали два высших органа: Государев двор (Дворец) и Казна, впоследствии — Казенный двор. В это время завершается объединение дворов русских княжеств с двором великих князей московских. В ведении главы двора — дворского — находились все слуги князя: оружничий, ловчий, кравчий, стряпчий, рында, ясельничий и др. Двор контролировал великокняжеские земли, занимался тяжбами о земельной собственности. Для сбора разного рода податей существовал ряд чиновников — данщики, боровщики, бельщики, ямщики, бобровники, закосники, бортники и др.

Казна была не только главным финансовым хранилищем, но и государственным архивом и внешнеполитическим ведомством. Казначей — глава казны — выполнял и некоторые другие общегосударственные задачи: ведал ямскими, поместными, холопьими делами. Впервые в 1450 г. упоминается казенный дьяк, в 1467 г. — казенный подьячий — должностные лица, ведущие делопроизводство этого органа. На Казенном дворе находился печатник — хранитель большой государственной печати.

В конце XV в. возникает приказная система. Приказ в то время — нерегулярное поручение боярам или дьякам. Эти должностные лица реализовывали поставленные перед ними задачи без вспомогательного аппарата. С усложнением задач им в помощь давались подьячие, собранные в избе (канцелярии). Процесс образования изб растянулся на несколько десятилетий. Аппарат приказов был небольшим: в середине XV в. он насчитывал 50 чел., к концу века — 200 чел.

В административном отношении Русское государство делилось на уезды — города с принадлежащими им землями. Затем уезды стали подразделяться на станы и волости. Наместники назначались великим князем из числа крупных феодалов. Должностные лица ведали всем управлением на местах, а также финансами и судопроизводством и служилыми людьми в городах. Они были обязаны содержать свой аппарат, имели свои военные отряды для поддержания внутреннего порядка. Административный аппарат состоял из тиунов, судей, доводчиков (лиц, осуществлявших вызов в суд) и праведчиков (судебных исполнителей).

Все местное управление базировалось на системе содержания, получившей название кормления, т. е. содержалось за счет населения.

Наряду с кормлением в конце XV в. завершается оформление второго важнейшего принципа функционирования системы управления — местничества. Многочисленное боярство, съехавшееся в Москву, упорядочивается при помощи специальных списков родословия; устанавливается порядок их старшинства, в соответствии с которым они занимают должности на службе у великого князя. На основании местничества формируется управленческий аппарат. Позже утверждение этого принципа потребовало создания специальных родословных — родословных столбцов, чтобы легитимно определять иерархическое место каждого служилого человека.[13, с.215]

Судопроизводство по Судебнику 1497 г. было разграничено на суд светский и церковный. Высшей судебной инстанцией был государь, его указы являлись важнейшим источником законотворчества. Важнейшие уголовные и политические процессы рассматривались Боярской думой. Судебные органы были двух типов: государственные и вотчинные. На местах судили кормленщики: наместники и волостели. [16]

В январе 1547 г. великий государь Иван IV официально венчался на царство и принял титул царя. Царь обладал всеми высшими полномочиями государственной власти: законодательной, судебной, исполнительной, военной.

Царь являлся наместником Бога на земле. Он вступал в свои права через особый обряд, обладал особыми знаками власти, его особа была священна. С принятием нового титула происходит переход от вассалитета к подданству

Важнейшим государственным органом управления по-прежнему являлась Боярская дума. При Иване Грозном в ее составе резко уменьшается число бояр и возрастает «худородная» часть думы: 10 бояр, 1 окольничий, 1 кравчий, 1 казначей и 8 думных дворян (бывшие дети боярские). К концу века общая численность думы достигла 30 чел. Новым элементом в составе думы были думные дьяки, что было связано и с усложнением рассматриваемых проблем, и с усилением делопроизводства.

В особо важных случаях в состав думы входил Освященный собор — митрополит с епископами, что определялось необходимостью решения проблем, находившихся на стыке государственных и церковных интересов.

Вел думу царь, но его присутствие было необязательно. Без его участия решение могло быть окончательным либо им утверждалось. По крайней мере, два типа решений нуждались в обязательном утверждении царя: местнические дела и наказания за тяжкие преступления.

При всем обширном круге вопросов, рассматриваемых думой, главным стало законотворчество. В Судебнике 1550 г. указывалось, что все новые законы нуждаются в утверждении Боярской думой. Каждый новый закон имел следующую преамбулу: «Царь указал, а бояре приговорили».[18]

Со дня коронации Ивана IV из думы выделяется комната, или ближняя дума, получившая название «избранная рада». В ее состав входили князь А. Курбский (давший ей название), князь Д. Курлятев, митрополит Макарий, священник Сильвестр и др. Возглавлял раду А. Адашев — глава Челобитного приказа, фактический координатор правительственной деятельности. Избранная рада явилась творцом всех крупнейших реформ Ивана IV.

Наряду с Боярской думой, представительным органом феодальной аристократии и администрации в XVI в. является Земский собор, важнейший институт сословно-представительной монархии. В XVI в. земские соборы созывались четыре раза. Собор созывался по решению царя, в грамотах определялись его численность и социальный состав. Не возбранялась посылка большего количества представителей, посылка меньшего числа была нарушением. Присутствовали в полном составе Боярская дума, руководители приказов, Освященный собор, руководство посадского населения. Выборными были 40 дворян и 33 представителя городского населения, но и они присылались на собор по должности или чину — перед нами руководители всех звеньев управления.

На общем собрании участников собора царь или патриарх зачитывал документ, в котором излагались обсуждаемые вопросы. Собор делился на статьи (сословные категории), члены которых после обсуждения подавали письменное мнение. Боярская дума суммировала мнения, царь утверждал соборный приговор. Собор заседал до тех пор, пока не заканчивал обсуждение вопросов. Судебник 1550 г. не определял легитимности подобных решений, но поскольку последней процедурой было соборное крестоцелование, это означало обязательство исполнять соборный приговор, что имело юридическое значение.[19, с.101-102]

Окончательно сложилась система приказов. Теперь приказы функционировали как органы центрального государственного управления с самостоятельными структурными подразделениями и многочисленным административным аппаратом. К концу XVI в. приказное управление охватило все сферы государственного и царского управления.

Все приказы можно условно разделить на три типа:

1) общегосударственные отраслевые; (поместный, разрядный, стрелецкий, пушкарский, оружейный, посольский, ямской, челобитный, разбойный, большого прихода и др.)

2) территориальные; (Владимирский, Галицкий, Московский, Димитровский, Костромской, Новгородский, Казанский и др. В их компетенцию входили сбор налогов, управление и судопроизводство в отношении служилых людей.)

3) дворцовые; (большого дворца, ловчий, постельничий, хлебный, кормовой, житный, конюшенный и др)

Приказом руководил боярин или окольничий, помощниками были стольники. Решением царя назначались в приказы, выполняли иные поручения дворяне. Делопроизводством занимались дьяки и подьячие.

Обязанности приказов не были четко регламентированы, судебная власть не была отделена от административной. Жалобы на решения приказов направлялись в Челобитный приказ, наиболее важные из них рассматривались Боярской думой и царем. По особому решению царя дела отдельных приказов подвергались ревизиям, но это происходило в исключительных случаях.[20, с.7]

Расширение системы управления способствовало регламентации служебной иерархии служилых людей. В XVI в. существовали три группы чинов: 1) чины думные — бояре, окольничие, думные дворяне, думные дьяки; 2) чины служилые московские — стольники, стряпчие, дворяне московские, жильцы; 3) чины городовые (уездные) — дворяне выборные, дети боярские дворовые и дети боярские городовые.

Временные кардинальные изменения в систему управления внесла опричнина. Страна была поделена на две части с особым управлением. Собственно в опричнину вошли до 20 городов с уездами, отдельные волости, несколько подмосковных слобод, несколько улиц в самой Москве. Верховная власть принадлежала царю, который опирался на особый двор с особыми боярами, дворецким, казначеем и т. д. Функционировала опричная дума, руководившая опричными приказами и опричным войском. Все земли, не вошедшие в состав опричнины, назывались земщиной. Во главе земщины стоял царевич Симеон Бекбулатович, при нем Боярская дума, старый московский (земский) двор, приказы, войска. Ничего кроме раскола аппарата управления и роста расходов эта реформа не дала.

В XVI в. система кормлений стала вызывать все больше нареканий со стороны как населения, так и центральной власти. Коррупция и взяточничество процветали повсеместно. Уже в Судебнике 1497 г. осуждались и карались посулы (взятки), особенно посулы должностным лицам.[16] В Судебнике 1550 г. была определена группа должностных преступлений и преступлений против порядка управления и суда: уже известные посулы, вынесение заведомо неправильного решения и казнокрадство.[18] Получила распространение практика, когда после окончания кормления все потерпевшие от произвола могли обратиться в суд, причем бывший кормленщик уже выступал как простой гражданский ответчик, и очень часто бывшие правители были вынуждены оплачивать не только судебные иски, но и судебные пошлины. Однако все эти меры были малодейственны.[13, с.224]

Для повышения эффективности управления в 1539-1541 гг. началось проведение губной реформы. С 1555 г. губные органы были введены повсеместно. Губа — территориальная единица, в пределах которой действовала юрисдикция губного старосты. В первой половине XVI в. губа в основном совпадала с волостью, иногда с отдельным посадом или селом. К концу века губа большей частью охватывала территорию уезда, а иногда и нескольких. Губное правление вводилось на основании пожалованной губной грамоты, которая предоставляла жителям данной территории право преследовать и судить преступников. В ведение губных органов передавались лихие дела (наиболее тяжкие преступления): разбой, душегубство (убийство), особые виды татьбы (воровства), поджог, тем самым резко уменьшалась компетенция кормленщиков. Возглавляли данные судебно-полицейские органы губные старосты, избиравшиеся на уездном съезде служилых людей из числа дворян и детей боярских. Их помощниками были губные целовальники, которых выбирало тягловое население, посадское и земское. Население волостей, станов, посадов и сел в помощь старостам выбирало сотских, пятидесятских и десятских, обязанных поддерживать правопорядок на своих участках.

Все судопроизводство велось в губной избе, которая находилась в уездном городе. Население было обязано обеспечить избу всем необходимым. Губной дьяк вел делопроизводство, эта должность была также выборной. Губные дьяки и целовальники допускались к работе только после принесения присяги в Разбойном приказе, причем и дьяк, и целовальник не отвечали за действия губного старосты. Губные органы создавались и в церковных землях.

Успешная реализация губной реформы предопределила полную ликвидацию системы кормлений. В 1551 г. была предпринята первая попытка полного упразднения кормленщиков, в 1552 г. Боярская дума поддержала эту идею. В 1555 г. был издан указ о ликвидации кормлений и повсеместном введении земского самоуправления.

Земская реформа проводилась в основном на территории проживания черносошных и дворцовых крестьян и посадского населения. Нового территориального деления не произошло, земские органы создавались в прежних территориальных единицах — стан, волость, город, слобода. В каждой территориальной единице земский староста. В помощь старостам избирали целовальников, окладчиков, верных голов. Главными обязанностями земских старост были судопроизводство, раскладка и сбор податей. В судопроизводство их входили гражданские и незначительные уголовные дела. На территориях, где не было губных старост, лихие дела также находились в ведении земских старост. [13, c. 230]

Делопроизводство велось в земской избе, им занимался выборный земский дьяк. Земский староста выбирался на неопределенный срок, за свою службу он получал право землевладения. Губная и земская реформы завершили процесс создания системы сословно-представительных органов. Но единого законодательства, обобщающего права и регламентирующего обязанности и подчиненность губных и земских органов, так и не было создано.[21, с.205]

Получила дальнейшее развитие и система городского управления. Бывшие городчики в XVI в. стали называться городовыми приказчиками. Приказчики назначались царем из числа военно-служилого дворянства, до 1535 г. подчинялись Разрядному приказу.

В первой половине XVI в. городовой приказчик исполнял обязанности современного военного коменданта города: занимался укреплением города, контролировал ямское и мостовое дело (дороги и мосты), состояние арсенала и т. п. К концу века функции городовых приказчиков значительно расширились: им был поручен надзор за раскладкой и сбором прямых и косвенных налогов, за состоянием царского земельного фонда в городах, они принимали участие в судопроизводстве.

В XVI в. в России сложилась система центральных и местных органов государственного управления, которая позволяла в целом успешно решать задачи в сферах административной, военной, судебной и финансовой.

После смерти Ивана IV в стране наступает кризис государственности. Реформа управления страной не была завершена: царь успел создать множество организационных структур новой власти, предельно ослабив власть старую, но новым институтам управления не хватало системности. Особо негативную роль сыграло то, что династия Рюриковичей пресеклась на сыне Грозного Федоре Ивановиче (1584-1587) и власть в стране перешла к царскому шурину Борису Годунову (1587-I605), избранному Земским собором. Лишенный должного авторитета в глазах населения, Годунов столкнулся с сопротивлением боярства, расстройством аппарата управления, нуждавшегося в сильном правителе, и неприятием его народом. На Руси начинается Смута. Восстановление государственного единства и независимости Руси было связано с избранием Земским собором нового царя и новой правящей Династии в его лице. Михаил Федорович Романов (1613-1645) стал компромиссной фигурой, способной примирить все противостоящие лагеря, так кик представители каждого из них могли надеяться при нем на выдвижение.

При первых Романовых постепенно восстанавливается система государственного управления, существовавшая до Смуты. В начале правления Романовых новая власть опиралась на земские соборы, которые заседали практически непрерывно (1613-1615, 1616-1619, 1620-1622). Высший представительный орган страны занимался формированием законодательства, изысканием средств в казну, церковными и иностранными делами. При Алексее Михайловиче роль земских соборов значительно упала, и после 1653 г. они уже не созывались. Снизилось и влияние Боярской думы. В ее состав было введено много лиц небоярского происхождения, что сделало ее подконтрольной царю. Со временем она перестает быть регулярно действующим органом и собирается редко. Ее место занимает подконтрольная ближняя дума. Так происходит постепенный отказ от сословно-представительского характера русской монархии, на который были вынуждены согласиться Романовы при воцарении, и возобновляется прерванное Смутой движение к абсолютизму. Монарх приобретает право издавать законы, что ранее было прерогативой соборов и думы. Уничтожается местничество, происходит реформа православной церкви, вызвавшая религиозный раскол. Конфликт духовной и светской власти в борьбе за гегемонию завершается поражением патриарха, государство начинает захватывать контроль над церковью.[12, с.66-67]

Складывание русского централизованного государства имело ярко выраженную специфику. Доминирующим фактором в этом процессе был внешнеполитический — получение и укрепление независимости, внутренние, социально-экономические, были недостаточно зрелыми, что, в конечном счете, привело к изменению типа феодального развития страны. Великие князья московские взяли курс на упразднение удельной системы на всей территории Руси.. Вотчинное владение начинает преобладать над удельными. Удельные князья и бояре утрачивают свою независимость перед князем и становятся его подданными. Создание такой общественной прослойки — главный организационный успех Москвы в династической войне периода завершения феодальной раздробленности. Превалирующей тенденцией развития Московского государства являлось усиление авторитарной власти великих князей и перерастание ее в самодержавную монархию. В XVI в. в России сложилась система центральных и местных органов государственного управления - приказов, которая позволяла в целом успешно решать задачи в сферах административной, военной, судебной и финансовой. Появился сословно-представительный орган – Земский собор. Но это было не отступление в сторону сословно-представительной монархии, а этап становления самодержавной власти. Проводится земская ,губная и городская реформы, отменены кормления что систематизирует и укрепляет государственность, но смерть Ивана IV не позволила до конца провести преобразования и страна была ввергнута в пучину Смуты.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6