Дипломная работа: Механізм формування доходної частини місцевих бюджетів

Насамперед, назріла потреба значно розширити перелік місцевих податків та повноваження органів місцевого самоврядування щодо запровадження їх. Основу місцевого оподаткування мають забезпечити майнові податки. Доцільно запровадити місцеві податки на нерухоме майно юридичних осіб, на коштовне нерухоме майно фізичних осіб, на землю і на спадщину. Місцевим органам влади слід отримувати законодавчо зафіксовану частку прибуткового податку з громадян. 

Значного розширення потребує перелік місцевих екологічних податків. Можна запровадити податок на утилізацію побутових відходів або на прибирання сміття, податок на полювання, на рибальство, на використання кар’єрних матеріалів, на ветеринарне обслуговування худоби та інших домашніх тварин.

 Звичайно, мова не може йти про одночасне запровадження всіх цих податків. Робити це необхідно обережно, поетапно і в контексті реформи всієї податкової системи, під час якої доцільно збалансувати співвідношення між надходженнями від загальнодержавних і місцевих податків на користь значного підвищення частки других.

У новому законі о місцеві податки і збори доцільно передбачити дві групи місцевих податків і зборів.

Перша група -це місцеві податки і збори. Що повністю регламентуються центральною владою. Місцеві органи влади матимуть право на встановлення пільг на ці податки.

Друга група місцевих податків і зборів може самостійно встановлюватися місцевою владою. Механізм державного контролю передбачає включення двох елементів: обов’язкову реєстрацію таких податків у Міністерстві фінансів України та встановлення верхніх меж податкових ставок.

Зараз на розгляді у Верховній Раді знаходяться декілька законопроектів щодо місцевих податків і зборів, в тому числі законопроект Кабінету міністрів і законопроект, який знайшов підтримку Асоціації міст України, що значно розширює, по-перше, перелік місцевих податків і зборів, і по-друге, зміцнює фінансову базу місцевого самоврядування та розширює права органів місцевого самоврядування по встановленню і стягненню цих податків. Звичайно, це питання ще потребує обговорення. В тому вигляді,  в якому законопроект поданий, швидше за все він законом не стане, але можна говорити про те, що основними місцевими податками повинні стати податок на землю, податок на нерухомість і прибутковий податок  з громадян. Це ті податки, які мають стати фінансовою базою місцевого самоврядування.

Можна дискутувати ще про деякі інші податки. Так, зараз у Верховній Раді  на розгляді знаходяться законопроекти, які стосуються саме цих питань, у тому числі і законопроект про податок на нерухомість. Доля цього законопроекту була складною. І хочеться відмітити, що законопроект про податок на нерухомість двічі приймався в першому читанні. Але остаточно так і не був прийнятий. Не був прийнятий через основну причину - відсутність методики оцінки. Крім того, визнаючи, що потрібен податок на нерухомість,  депутати сперечалися про те, які об’єкти повинні попадати під оподаткування цим податком. Наприклад, чи необхідно промислові об’єкти включати туди, чи включати лише житло, чи включати ще якісь рухомі об’єкти.

Можна було б багато сперечатися про те, які податки мають бути місцевими податками чи зборами, можна було б багато сперечатися довколо  прийняття нового закону і введення його в дію, але глибоко  переконана, що на сьогоднішній день прийняття  нового закону о місцеві податки і збори є абсолютно передчасним.

Це може здатися дещо парадоксальним. Але ж справа в тому, що на сьогодні в Україні не існує закону про бюджетну систему України, який би відповідав Конституції України, та Закону «Про місцеве самоврядування». І фактично надходження до міського бюджету визначаються, якщо це місто  районного значення - на рівні району, якщо це місто обласного значення - на рівні області.

Тому говорити про те, що місто може визначати долю свого бюджету, встановлюючи ту чи іншу ставку місцевого податку, є абсолютно хибним, адже вже чимало міст в Україні поплатилися саме за те, що вони надто активно намагалися впроваджувати місцеві податки і збори. Найяскравішим прикладом такого міста  є Хмельницький, яке за дуже короткий час втричі збільшило доходи від місцевих податків та зборів і добилося лише того, що рівно на цю суму обласна рада зменшила місту відрахування від регульованих податків в міський бюджет, й зменшила дотації на рівень міста з обласного бюджету.

Тобто доти, поки ми законом про бюджетну систему в Україні  чітко не розмежуємо, де місцеві фінанси, а де державні фінанси, говорити про реформу системи місцевих податків абсолютно передчасно. Тому що будь-яка зацікавленість органів місцевого самоврядування  у впровадженні місцевих податків абсолютно нівелюється тим, що всі прекрасно розуміють, що наступного року на цю суму, на яку збільшили доходи від місцевих податків, вони не доотримають  відрахувань від загальнодержавних податків.

Тому, поки не буде зруйнована оця, так звана, бюджетна матрьошка, коли розмір бюджетів областей визначається на Верховній Раді, коли розмір бюджетів міст обласного значення і районів визначається на обласній раді - нічого не буде.

Необхідно чітко розмежувати повноваження. Принципи розмежування повноважень  були закладені у вимоги бюджетної резолюції на 1999 рік, але абсолютно не були враховані урядом. Не були розмежовані місцеві фінанси і державні. Не була запропонована і схема вирівнювання, яку також пропонувалося подати Верховній Раді в проекті бюджету 99 року, де пропонувалося при обрахуванні дотацій і вилучень в регіони чи з регіонів місцеві податки і збори не повинні враховуватися. Ця позиція Бюджетного Комітету підтримана громадськими організаціями самоврядування в Україні: Асоціацією міст України, Асоціацією сільських, селищних рад України. 

2.2. Фінанси комунальних підприємств

Комунальна власність є однією з складових  економічної основи місцевого самоврядування взагалі і в нашій  країні зокрема.

Муніципальна (комунальна) форма власності утворює власну економічну основу місцевого самоврядування. Подібна форма власності - один із інститутів, що впливає на функціонування фінансів місцевих органів влади. Використання майна муніципальної власності є одним із джерел доходів місцевих органів влади. В окремих країнах доходи від використання нерухомого майна муніципальної власності становлять 10-15% загальних доходів муніципальних бюджетів.

Поняття  комунальна власність у законодавстві України виникає в грудні 1990 року хз прийняттям Закону Української РСР «Про місцеві Ради народних депутатів і місцеве самоврядування». Законодавством визначено, що комунальна власність становить основу місцевого самоврядування, а також те, що управління комунальною власністю здійснюється від імені населення  адміністративно - територіальних одиниць відповідні місцеві  ради народних депутатів та уповноважені ними інші органи місцевого самоврядування. До комунальної власності було віднесено майно, що передається безоплатно колишнім СРСР і Українською РСР, іншими суб’єктами, а також майно, що набувається місцевими радами народних депутатів за  рахунок належних їм коштів.

Прийнятим у  лютому 1991 року Законом Української РСР «Про власність» визнано правовий режим майна комунальної власності. Згідно зі ст.31 цього Закону комунальну власність як власність адміністративно- територіальних одиниць, поряд із загальнодержавною власністю, віднесено до державної власності.

Суб’єктами комунальної власності стали адміністративно-територіальні одиниці в особі обласних, районних, міських, селищних, сільських рад народних депутатів.

Об’єктами  права комунальної власності визначалося майно, що забезпечує діяльність відповідних рад і  утворюваних ними органів,  кошти місцевих бюджетів. Державний житловий фонд, об’єкти житлово-комунального господарства, майно закладів народної освіти, культури, охорони здоров’я, торгівлі, побутового обслуговування, майно підприємств, місцеві  енергетичні системи, транспорт, системи зв’язку та інформації, враховуючи націоналізоване майно, передане відповідним міністерствам, установам, організаціям. А також інше майно, необхідне для забезпечення економічного й соціального розвитку відповідної території.

Крім того встановлено, що в комунальній власності також перебуває майно, передане у власність області, району чи іншої адміністративно-територіальної одиниці іншими суб’єктами права власності. Визначено: держава та її адміністративно-територіальні одиниці не відповідають за зобов’язаннями одне одного в процесі  реалізації права державної власності.

Фактично право комунальної власності в Україні почало здійснюватися з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України №311 від 5 листопада 1991 року «Про розмежування державного майна України між загальнодержавною власністю і власністю адміністративно-територіальних одиниць (комунальною власністю)», а згодом - із прийняттям  ще кількох постанов аналогічного характеру. Цими постановами затверджено перелік об’єктів державного майна, що передаються до власності адміністративно- територіальних одиниць (комунальної власності).Передача майна здійснювалося міністерствами та відомствами України, органами, уповноваженими управляти державним майном.  Встановлювалася процедура передачі майна до комунальної власності по вертикалі місцевих рад та їхніх виконкомів. Розмежування майна між власністю областей, міст Києва та Севастополя і власністю районів, міст обласного підпорядкування, районів у містах Києві та Севастополі здійснювали облвиконкоми, Київський та Севастопольський міськвиконкоми.

Розмежування майна між власністю районів, міст обласного підпорядкування і власністю районів у містах, містах районного підпорядкування, сіл і селищ здійснювали відповідно міські та районні виконавчі комітети.

Передача майна здійснювалася безоплатно.  Процесі формування комунальної власності визначено право обласної комунальної власності, право районної комунальної власності, право міської комунальної власності, право районної в місті комунальної власності, право сільської та селищної комунальної власності.

Формування комунальної власності в Україні ще не завершено, і воно має свої особливості.

По-перше, на відміну від практики більшості зарубіжних  розвинутих країн, в Україні майно комунальної власності сформовано шляхом його безоплатної передачі із загальнодержавної до комунальної власності. В зарубіжних країнах майно муніципальної (комунальної) власності сформовано, як правило шляхом викупу об’єктів приватної власності до власності територіальних колективів, а також шляхом створення об’єктів комунальної власності за рахунок коштів органів місцевого самоврядування.

По-друге, в зарубіжних країнах, включаючи і Російську Федерацію, на відміну від України до 1996р., майно комунальної (муніципальної) власності не зараховується   до складу державної власності і є самостійною формою власності -власністю територіальних колективів

По-третє, в зарубіжних країнах суб’єктом права комунальної власності є не адміністративно-територіальна одиниця, а територіальний колектив як носій місцевого самоврядування і , відповідно, там немає різновидів комунальної власності. На відміну від України, де було запроваджено обласну, районну, міську, районну в містах, сільську та селищну різновиди комунальної власності, в зарубіжних країнах право комунальної власності реалізується лише на рівні первинної адміністративно-територіальної одиниці, що утворюється на базі територіального колективу як суб’єкта  місцевого самоврядування. Економічною основою зарубіжних регіональних органів влади, котрі також мають певні самоврядні права, є кошти і майно, що перебувають у власності населення регіонів.

Прийняття  у 1996 році Конституції України, якою не передбачається поділу державної власності на дві форми - загальнодержавну і комунальну, а також закріплення територіальної громади як суб’єкта місцевого  самоврядування означають зміну економічної природи і правового режиму майна комунальної власності.

Нова Конституція України визначила принципово нові  засади функціонування комунальної власності та її економічної  природи. Згідно з Конституцією комунальна власність запроваджується як форма власності, котрої до цього часу не було в Україні. Комунальна власність є власністю відповідної територіальної громади. Сама територіальна громада розглядається як спільність громадян України- жителів міста, села та селища або добровільного об’єднання жителів кількох сіл, що утворює окреме поселення, наділене правом самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України. Отже суб’єктом права комунальної власності за Конституцією є територіальна громада, а від її імені - представницький орган  місцевого самоврядування, що обирається жителями міста, села, селища або об’єднання сіл.

Комунальна власність є самостійною і рівноправною  формою власності поряд з такими, як державна, приватна та ін. За своєю економічною природою комунальна власність є колективною формою  власності, оскільки відображає відносини колективного присвоєння жителями міст, сіл, селищ та об’єднань сіл коштів, об’єктів і майна цієї власності, ставлення їх до них як до своїх. Територіальна громада, маючи статус територіального колективу громадян України, є колективним власником коштів, об’єктів і майна комунальної власності.

Адже слід відмітити, що Конституція передбачає інститут комунальної  власності, але ніяким чином не визначає і не гарантує її правового режиму. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» дещо конкретизує правовий статус комунальної власності, окреслює її обсяг, передбачає, що «Право комунальної власності територіальної громади захищається законом на рівних умовах з правами власності інших суб’єктів. Об’єкти права комунальної власності не можуть бути вилучені у територіальних громад і передані іншим суб’єктам права власності без згоди безпосередньо територіальної громади або відповідного рішення ради чи уповноваженого нею органу, за винятком випадків, передбачених законом».

Однак ніде  в законодавстві немає вказівок щодо приведення у відповідність з Законом України  «Про місцеве самовряджування в Україні» застарілих на сьогодні положень Закону України «Про власність». Кабінетом  Міністрів не виконана вимога закону щодо внесення у  двомісячний термін з дня набрання чинності Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (тобто  не пізніш 12 серпня 1997 року) на розгляд Верховної Ради проекту закону про комунальну  власність.  Це не сприяє належному забезпеченню статусу комунальної  власності. Томі досі «в свідомості всього населення  України  комунальна власність сприймається як різновид державної власності.

Потреба визначення належного статусу комунальної власності обумовила розробку групою фахівців (В.Кравченко, І.Грицяк, В.Ковтюх, М.Пухтинський, М.Теплюк) Концепції комунальної власності в Україні, як основи майбутнього закону.

Концепція передбачає такий правовий режим комунальної власності, згідно з яким вона на рівних правах з державною, приватною та іншими формами власності визначається і захищається законом. Володіння майном та фінансовими ресурсами комунальної власності, згідно з Концепцією, може здійснюватися на правах власності, на правах господарського відання, на правах оперативного управління. У Концепції пропонується порядок формування комунальної власності, згідно з яким, зокрема, до неї не можуть належати об’єкти, функціонування яких не пов’язане з наданням послуг територіальній громаді і спрямоване виключно на отримання прибутку. В межах закону органи місцевого самоврядування формують склад об’єктів комунальної власності самостійно. Необхідні громаді об’єкти можуть бути передані їй  з державної власності у визначеному законом порядку або викуплені з інших форм власності органом місцевого самоврядування на основі права переважного викупу. Земельні ділянки  можуть бути викуплені в примусовому порядку. Передача комунальної власності до інших форм власності має здійснюватися лише за рішеннями відповідного представницького органу місцевого самоврядування, і, як правило, на основі купівлі-продажу за ринковими цінами.

У зв’язку з новим правовим режимом комунальної власності створені на її основі в 1991-1996рр. підприємства потребують перереєстрації у формі комунальних підприємств.

Комунальний сектор в Україні включає: промисловість, сільське господарство, транспорт і зв’язок, будівництво, торгівлю та громадське харчування, постачання і збут, житлово-комунальне господарство, побутове обслуговування населення та ін.  Галузі. Наприклад, як комунальні зареєстровано понад 700 промислових підприємств, на яких зайнято майже 700 промислових підприємств, на яких зайнято майже 110тис. Чоловік. Це 8% промислових підприємств України. Частина  комунальних закладів не  мають самостійних банківських рахунків, а лише субрахунки, на приклад, школи, дитячі  садки та ін. Ще частина комунальних установ і закладів мають змішану систему фінансування - як кошторисну. Так і госпрозрахункову.

Якщо повернутися до законодавчого врегулювання правових засад комунальної власності, то має бути визначено правовий статус різних форм комунальних підприємств та особливості організації їхніх фінансів. З урахуванням зарубіжного досвіду слід установити. Що комунальні підприємства можуть утворюватися з таким правовим статусом:  унітарні комунальні підприємства. Товариства з обмеженою відповідальністю та акціонерні товариства. Також треба встановити, на чому вже наголошувалося, заборону на створення комунальних підприємств у формі повних товариств, командитних товариств і товариств із додатковою відповідальністю. Необхідно заборонити участь  органів місцевого самоврядування в капіталі таких товариств. Таким чином, органи місцевого самоврядування мають отримати право на  створення підприємств лише в таких формах, коли їхні засновники несуть фінансову відповідальність у межах їхнього внеску до статутного капіталу. Територіальна громада не може нести відповідальність за діяльність  комунального підприємства всім своїм статутом.

Має бути врегульовано фінансові взаємовідносини комунальних підприємств та їхніх засновників. Слід встановити, що майно комунальних підприємств може використовуватися на основі права повного господарського відання і права оперативного управління. Перший режим може бути застосовано до комунальних компаній. Котрі функціонують у режимі комерційної самоокупності. Другий- до комунальних закладів та установ, які мають кошторисне та змішане фінансування. Належить також врегулювати правові й фінансові аспекти діяльності унітарних комунальних підприємств, тобто підприємств. В яких є лише один власник - територіальна громада.

Особливо складною є проблема встановлення меж комерціалізації діяльності комунальних підприємств з урахуванням потреб громади в суспільних  послугах. Треба законодавчо встановити, що власником прибутків  унітарних комунальних підприємств є територіальна громада. Вона має стати власником доходів змішаних підприємств відповідно до частки органу місцевого самоврядування в їхніх статутних капіталах.

Нині  фінанси підприємств комунальної власності функціонують на основі законодавства, яке регламентує діяльність усіх господарських структур в економіці України. Використання фінансових ресурсів підприємств комунальної власності має свої особливості. Їхній прибуток розподіляється в порядку, визначеному відповідними місцевими радами згідно із статутами цих підприємств. Статути затверджуються місцевими радами, котрим належать вказані підприємства.

Прибуток підприємств комунальної власності підлягає оподаткуванню. Згідно із Законом «Про бюджетну систему України» 100% податку на прибуток комунальних підприємств зараховується до бюджету місцевої ради того рівня, якому належать ці підприємства. Місцеві ради можуть надавати пільги або повністю звільнити від оподаткування підприємства комунальної форми власності в тій частині, в якій ці податки зараховуються до відповідних місцевих бюджетів.

Комунальні підприємства в Україні мають самостійні фінансові баланси. Їхні рахунки не об’єднуються з бюджетними рахунками органів місцевого самоврядування. Більшість установ і закладів, котрі перебувають у комунальній власності, є самостійними юридичними особами і фінансуються за рахунок місцевих бюджетів на основі кошторисів.

2.3. Комунальні платежі

Із фінансами комунальних підприємств тісно пов’язані комунальні платежі. В Україні система комунальних платежів одержавлена. Органи місцевого самоврядування фактично не мають повноважень щодо власної цінової й тарифної політики в комунальній сфері. ЇЇ визначає Кабінет Міністрів України. Міністерства,  обласні Київська і Севастопольська міські державні  адміністрації. Необхідність надання відповідних повноважень органам місцевого самоврядування є очевидною.

Частково цю проблему розв’язує Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 20 травня 1997 року. За ст.28 виконавчі органи  сільських, селищних та міських рад отримали право на встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів з оплати побутових, комунальних, транспортних та інших послуг, що надаються підприємствами та організаціями комунальної власності відповідної територіальної громади. Виконавчим органам місцевого самоврядування також надано право погодження в установленому порядку цих питань підприємствами, установами та організаціями. Котрі не належать до комунальної власності.

Інститут комунальних платежів є атрибутом місцевих фінансових систем фактично в усіх розвинутих зарубіжних країнах.

Отже однією з основ економічної самостійності регіону є його власність. Власність, не закріплена юридично, не забезпечує регіонам економічної основи. Питання про право на власність, краще розуміння якого сприятиме ефективності державних економічних реформ, сьогодні інтенсивно обговорюється у зв’язку із проблемою розмежування компетенції держави й органів самоврядування в економічній та господарській діяльності. Органи місцевого самоврядування  не можуть виконувати покладених на них функцій без необхідної економічної основи (матеріальних і фінансових ресурсів). Останні можна отримати, володіючи умовами процесу виробництва або маючи право на привласнення результатів цього виробництва. Отже, питання про необхідність формування власності органів самоврядування  - це питання про створення відповідної економічної бази, без якої влада залишається безтілесною і функціонально безсильною.

2.4. Комунальний кредит

Інститут комунального кредиту відіграє  особливу роль у фінансах місцевих органів влади. Комунальний кредит у розвинутих місцевих фінансових системах  - основне джерело фінансування муніципальних інвестиційних програм.

Європейською Хартією місцевого самоврядування визначено, що місцеві власті повинні мати доступ до національного ринку позичкового капіталу в межах закону. Конституцією України таке право органів місцевого самоврядування окремо не обумовлене, проте вже  попередній закон про місцеве самоврядування передбачав право органів місцевого самоврядування  користуватися на договірних засадах кредитами на виробничі і соціальні цілі.

Участь місцевих рад у фінансово-кредитних відносинах регламентується також у Законі «Про бюджетну систему України» 1995 року. Ст.12 цього Закону визначено: надходження від внутрішніх позик і грошово-речових лотерей, які проводяться за рішеннями відповідних рад, зараховуються до бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, Київського і Севастопольського міських бюджетів. Відповідно до ст.21 цього закону встановлено порядок регламентації розміру місцевих позик. Визначено: розмір внутрішніх  республіканських позик Автономної Республіки Крим встановлюється Верховною Радою цієї республіки, а внутрішніх місцевих позик - обласними та міськими радами. Це здійснюється під час затвердження радами відповідних бюджетів і уточнюється при внесенні змін і доповнень до них. Загальний обсяг випущених внутрішніх позик регулює Верховна Рада України в межах визначеного Законом внутрішнього державного боргу.

У 1997 році рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 13 жовтня №48 затверджено Положення про порядок випуску та обігу облігацій місцевих позик. Встановлено, що реєстрація випуску цих паперів здійснюється Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку.

Чинний закон про місцеве самоврядування передбачає право місцевих рад або їх виконавчих комітетів відповідно до законодавства випускати місцеві позики, лотереї та цінні папери, отримувати позички з інших бюджетів на покриття тимчасових касових розривів з ії погашенням до кінця бюджетного року. А також отримувати кредити в банках. Органи місцевого самоврядування можуть у межах законодавства  створювати комунальні банки та ін. Фінансово-кредитні установи, виступати гарантами кредитів підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних громад.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5