Дипломная работа: Механізм формування доходної частини місцевих бюджетів

Однак, хоча отримання органами місцевого самоврядування банківських кредитів та випуску облігацій й дозволено законодавством, проте процедура здійснення цього права не регламентована. В принципі розміри та терміни одержання  кредитів не обмежані і можна очікувати, що ради нового скликання можуть опинитися перед необхідністю сплачувати величезні кошти за кредити, взяті попередниками, як це трапилося 1998 року з новообраною Одеською міською радою. У 1997 році місцеву позику обсягом понад 62млн. грн. Розмістив Одеський міськвиконком. У ході реалізації цієї позики було допущено значні помилки, внаслідок чого місту в 1998 році довелося розраховуватися за борговими зобов’язаннями майном комунальної власності. Загальна сума боргових зобов’язань з урахуванням процентів перевищує 90 млн.грн. На жаль, цей випадок  не одинокий. Як зазначає  Роман Безсмертний, «в Україні міські голови спокусилися  були на ці кроки, чим завдали непомірних втрат не тільки територіальним громадам, а й бюджету держави. Окремі територіальні громади використовували можливість отримання кредитів від міжнародних структур. Добившись за допомогою різних методів гарантії Кабінету Міністрів, вони завдали великих ударів Державному бюджету.

Ряд міст України, зокрема. Тернопіль, здійснили невдалі спроби муніципальних облігацій для вирішення поточних проблем. Заставою по таких  зобов’язаннях є міська земля, тобто право на її дострокову оренду або навіть приватизацію. Розміри цих позичок не перевищують кількох відсотків від міського бюджету, а термін погашення - від кількох місяців до одного року. Зрозуміло, що такі позички не можуть принципово покращити фінансовий стан міста. Окремі міста, як наприклад Київ, мали намір створювати муніципальні банки, однак ці наміри не були реалізовані. Альтернативою створенню муніципальних банків є проведення конкурсів на право обслуговування розрахункового рахунку міськвиконкому  серед комерційних банків міста. Як це було зроблено, наприклад, у Харкові чи  в Черкасах.

Президент України, до речі, відзначив Харків як місто з позитивним досвідом випуску муніципальних позик. Так, випуск там місцевих облігацій на суму 150 млрд.крб. дав змогу профінансувати підприємство теплових мереж, підтримати харчову промисловість, придбати додаткові транспортні засоби і відкрити кілька нових автобусних маршрутів.

Передбачене законом право органів місцевого самоврядування виступати гарантами кредитів інших суб’єктів права через недостатню  конкретність положення закону створює проблеми на практиці. Так, зокрема, такі  гарантії мали б надаватися лише за згодою  представницького органу місцевого самоврядування, оскільки в разі  невиплати кредиту боржником кредитор може спрямувати свої вимоги на комунальну власність, що тягне її відчуження, яке, як відомо здійснюється лише за рішенням сесії місцевої ради.

Таким чином, право органів місцевого самоврядування України на участь у кредитно-фінансових відносинах не  є на сьогодні належним чином забезпечене через недостатність законодавчої бази для його здійснення.

 За відсутністю відповідних законодавчих актів Президент України влітку 1998 року видав Указ, яким визначав, що розмір випуску облігацій внутрішніх місцевих позик, а також позик та кредитів, які отримують органи місцевого самоврядування в банках, повинен визначатися місцевими радами під час затвердження відповідних бюджетів з обов’язковим погодженням цього  розміру з Міністерством фінансів. З цих коштів можуть фінансуватися лише відповідні місцеві бюджети, в яких  повинні передбачатися витрати на обслуговування зазначених позик та кредитів. Передбачена реєстрація кожного випуску облігацій внутрішніх  місцевих позик у Державній комісії з цінних паперів та фондового ринку після погодження його розміру з Міністерством фінансів.

Бачимо, що цим документом не передбачені ніякі обмеження  ні щодо розміру місцевих позик, ні щодо термінів, на які вони можуть братися. Якщо передбачається, що ці питання повинні вирішуватися  в процесі передбачених погоджень з Міністерством фінансів, то відсутність відповідних законодавчих норм залишає умови для сваволі і зловживань з боку як урядовців цього Міністерства, та і урядовців органів місцевого самоврядування.

2.5. Позабюджетні фонди

Один із інститутів у системі місцевих фінансів - це різноманітні позабюджетні фонди грошових ресурсів. Вони, як правило, акумулюються на окремих рахунках, використовуються за цільовим призначенням для фінансування конкретних програм чи заходів. Утворення та функціонування таких  фондів здійснюється на основі законодавства та положень про ці інститути, що затверджуються представницькими органами місцевої влади.

В Україні до 1990 року законодавство не передбачало правових норм про створення місцевими радами подібних фондів. Інститут позабюджетних. Валютних та інших цільових фондів в Україні запроваджено лише в кінці 1990 року. Після прийняття законодавства про місцеве самоврядування та Закону про бюджетну систему.

Правова база формування позабюджетних фондів місцевих рад склалася  головним  чином  в 90-х роках, що змінило фінансові основи місцевого самоврядування в Україні. Взагалі інститут позабюджетних фондів успадкований органами місцевого самоврядування України ще з радянської системи. Тоді у розпорядженні голів виконавчих комітетів були невеличкі за обсягом позабюджетні кошти на різні обмежені неплановані видатки - квіти для поздоровлень тощо. Надходили ці кошти за рахунок перерахування деяких місцевих адміністративних штрафів та інших незначних статей.

Право на позабюджетні кошти місцеві ради всіх рівнів отримали після ухвалення в 1990р. Закону «Про місцеві ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування». У ст.15 визначено можливість і джерела формування місцевими радами єдиного позабюджетного фонду. Закон «Про місцеві  Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» від  26 березня 1992 року  внес деякі уточнення щодо статусу та джерел формування позабюджетних фондів. В Законі передбачається, що до позабюджетних фондів надходять:

n додаткові доходи і зекономлені кошти, одержані за рахунок здійснення самими органами місцевого самоврядування заходів щодо розв’язання економічних і соціальних проблем;

n добровільні  внески і пожертвування;

n доходи від місцевих позик, лотерей, аукціонів;

n штрафи з підприємств за одержання ними необгрунтованого доходу у зв’язку з завищенням цін на продукцію;

n штрафи, встановлені рішеннями самої ради за забруднення території, пошкодження зелених насаджень, порушення правил торгівлі, порушення правил паркування автомобілів тощо;

n штрафи за адміністративні правопорушення на території;

n доходи від реалізації безгосподарного і конфіскованого майна на території;

n доходи від розпродажу майна комунальних підприємств;

n плата за реєстрацію підприємств тощо.

Щодо порядку здійснення  видатків, то цей закон передбачав, що позабюджетні кошти витрачаються за розсудом відповідних органів місцевого самоврядування.

Можна побачити, що джерела надходжень до позабюджетного фонду були визначені досить неконкретно, що давало можливість для їх широкого досить довільного тлумачення.

Саме в період дії цього закону розпочалися процеси розвитку підприємництва. З’явилася велика кількість підприємців, які потребували приміщень під офіси, магазини, ресторани тощо. Орендні ж ціни встановлювалися, не місцевими радами чиїх виконавчими комітетами, а урядом і були мізерними порівняно з ринковою вартістю оренди. Тому чиновники органів місцевого самоврядування в угодах з підприємцями про надання їм приміщень передбачали попереднє внесення орендарями так званої «плати за право оренди», що сягала значних сум. І ці  суми зараховувалися не до бюджетів, оскільки там вони не були передбачені, а до позабюджетних фондів. В той час кошти, що перебували на позабюджетних рахунках окремих міст та районів м.Києва, в сумі перевищували третину, а той половину сум на їхніх бюджетних рахунках.

Наповнення та витрачання позабюджетних фондів регулювалося положеннями про ці фонди (статутами), які затверджувалися самими місцевими радами. Вони бул досить неконкретними, бо передбачали  тільки перелік джерел залучення коштів без планування суми залучених коштів,  а також лише дозволені напрямки використання коштів без планування певних сум. Звітність про використання цих фондів зазвичай полягала в усній інформації, що її голова органу місцевого самоврядування доповідав депутатам в кращому разі один раз на рік. Тому ці позабюджетні фонди були постійним предметом зловживань. З них непрямим чином фінансувалися, наприклад, виборчі компанії чиновників тощо. Заради справедливості треба сказати й те, що з цих фондів часто надавалася матеріальна допомога особам, які потребують соціального захисту, та робилися інші справді необхідні, але не забезпечені бюджетом видатки.

Нові зміни статусу й ролі позабюджетних фондів місцевих рад передбачено Законом України «Про внесення змін і доповнень до Закону Української РСР «Про бюджетну систему Української РСР» від 29 червня 1995 року. У ст. 23 Закону вказано, що централізовані та децентралізовані фонди цільового призначення, що утворюються за рішеннями верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим і місцевих рад, є самостійними фінансовими інститутами і як складові включаються  до бюджетів у доходах і видатках. У ст.18 забороняється використання бюджетних коштів для фінансування позабюджетних коштів для фінансування позабюджетних фондів. Ці фонди можуть утворюватися за рахунок надходжень від необов’язкових платежів, добровільних внесків фізичних і юридичних осіб, від інших небюджетних коштів.  Відповідні положення відображено і в постанові Верховної Ради «Про основні напрямки бюджетної політики на 1996 рік» від 7 липня 1995р.(Бюджетная резолюція). З метою обліку вона передбачає включення до бюджету всіх позабюджетних фондів фінансових ресурсів, у тому числі рад усіх рівнів,  відрахування до яких є обов’язковими згідно із законодавством. Цільове призначення цих фондів не змінюється.

Прийнятий у 1997 році  Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» відновив самостійність позабюджетних фондів місцевого самоврядування. За ст.65, ці кошти перебувають на спеціальних рахунках в установах банків. Встановлено: порядок формування та використання цих коштів визначається положенням про ці кошти, що затверджується відповідною радою. Це означає, що в Україні і надалі голови міст матимуть можливість створювати будь-які позабюджетні фонди, надавши їм форму цільових фондів і домігшись рішення про створення цих фондів відповідних рад.

На місцевому рівні функціонують фонди зайнятості згідно з Законом УРСР «Про зайнятість населення» (ухвалений у березні 1991 року),приватизації згідно з Законом «Про приватизацію майна державних підприємств» від 4.03.92р., приватизації державного житлового фонду згідно з  Законом України «Про приватизацію державного житлового фонду від 23 червня 1992 року,  фінансування шляхових робіт згідно з Законом України «Про джерела  фінансування шляхового господарства України» від 18 березня 1991року, охорони навколишнього середовища згідно з законом УРСР «Про охорону навколишнього природного середовища». На місцевому рівні також функціонують регіональні відділення Державного  інноваційного фонду та місцеві підрозділи Пенсійного фонду, Фонду соціального страхування, інших державних цільових позабюджетних фондів.

Досвід формування позабюджетних фондів та цільових фондів  місцевих органів влади в Україні показує наявність багатьох нерозв’язаних проблем як у законодавстві, так і у сфері його реалізації. Численними стали факти, коли органи місцевого самоврядування спрямовують до позабюджетних фондів кошти, що мають надходити до бюджету або не передбачені законодавством. Дуже слабким поки що є контроль за законністю використання цих коштів. На загальнодержавному рівні слід розробити типове положення по ці фонди. Водночас не можна погодитися з пропозиціями щодо ліквідації їх, бо це суттєво обмежило б фінансові можливості органів місцевого самоврядування. В.Пархоменко у своїй книзі «Проблеми місцевого самоврядування в Україні 1990-хроків» настоює на ліквідації всіх позабюджетних фондів органів місцевого самоврядування. Він вважає, що всі джерела фінансових ресурсів, що надані в розпорядження місцевого самоврядування, повинні спрямовуватися до місцевих бюджетів, де за ними буде кращий контроль.

В Закону України «Про державний бюджет на 1999 рік» передбачено, що  «з 1 січня 1999 року кошти усіх...місцевих позабюджетних фондів...зараховуються до відповідних бюджетів  і витрачаються на заходи, передбачені законодавством».

Правова база, що регламентує діяльність чисельних позабюджетних цільових фондів, потребує систематизації та уточнення. Слід також чітко визначити й розмежувати компетенцію місцевих рад різних рівнів і держави у сфері управління територіальними відділеннями державних позабюджетних фондів та місцевими позабюджетними фондами.

Ухвалення у 1995 році нової редакції Закону України «Про бюджетну систему України» і встановлення ним порядку, згідно яким позабюджетні фонди можуть утворюватися лише за рахунок надходжень від необов’язкових платежів, зумовлює необхідність нового визначення джерел формування їх у законодавстві про місцеве самоврядування.

Проаналізував склад, механізм формування власних доходів місцевих бюджетів, можемо зробити висновок, що проблема власних доходів місцевих бюджетів потребує детальної розробки в законодавстві України. Частка власних доходів місцевих бюджетів (як показано в Таблиці 2)  є вкрай незначною, і, таким чином, принцип самостійності цих бюджетів залишається поки що декларованим.

3 Розділ. Передані загальнодержавні доходи

3.1. Закріплені доходи

Закріплені  доходи - це доходи, які закріпляються за певним бюджетом. Разом з власними доходами вони є основою самостійності місцевих бюджетів. Перелік доходів, які повністю зараховуються до місцевих бюджетів, вперше, як вже зазначалося, встановлюється Законом «Про бюджетну систему Української РСР» від 5 грудня 1990р. Разом з тим, Закон не визначив порядку розподілу цих доходів між рівнями місцевих   бюджетів. До місцевих бюджетів зараховувались:

n прибутковий податок з громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства, які проживають на території місцевих Рад;

n податок на фонд оплати праці колгоспників;

n податок на прибуток кооперативів, колгоспів, радгоспів, споживчої кооперації та громадських організацій;

n державне мито;

n плата за патенти на індивідуальну трудову діяльність;

n надходження від здачі в оренду майна, яке перебуває в комунальній власності відповідних адміністративно-територіальних одиниць;

n податок з власників транспортних засобів;

n плата за землю;

n плата за трудові ресурси;

n за природні ресурси;

n податок на прибуток підприємств, об’єднань, організацій і установ, які входять до складу місцевого господарства та їх структурних одиниць, новостворюваних малих підприємств, а також спільних  і підприємств відповідно до частки  в них місцевих Рад народних депутатів;

n місцеві податки і збори

У новій редакції Закону про місцеві Ради народних депутатів та місцеве регіональне самоврядування, ухвалений у 1992р., перелік закріплених доходів бюджетів місцевого самоврядування скорочується. З числа закріплених доходів вилучається плата за трудові ресурси. Змінюється їх перелік. Визначаються наступні закріплені доходи:

n прибутковий податок з громадян та осіб без громадянства які проживають на відповідній території;

n податок на фонд оплати праці колгоспників;

n державне мито;

n плата за патент на заняття індивідуальною трудовою та підприємницькою діяльністю;

n надходження від здачі в оренду майна. Яке належить до комунальної власності;

n податок з власників транспортних засобів;

n земельний податок

n плата за природні ресурси місцевого значення;

n податок на прибуток кооперативів;

n податок на доходи підприємств (об’єднань), організацій та установ, які входять до складу місцевого господарства, їх структурних одиниць, колгоспів, радгоспів, кооперативних і громадських організацій, а також: спільних підприємств відповідно до частки в них органів місцевого самоврядування;

n місцеві податки і збори.

У березні 1993р. замість земельного податку до закріплених доходів включаються платежі за землю.

Перелік закріплених доходів органів місцевого самоврядування неодноразово змінювався в процесі ухвалення щорічних законів про Державний бюджет України.

Законом «Про Державний бюджет України на 1992рік» (ст.8) прибутковий податок з громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства було вилучено із числа закріплених за місцевим самоврядуванням доходів. Вказаним актом встановлено, що цей податок є регулюючим між усіма рівнями бюджетів. Крім того, законом передбачено включити до державного бюджету 30% плати за землю, яка  також була закріпленим доходом місцевого самоврядування.

Закон «Про державний бюджет України на 1993р.» (ст.6) встановив, що регулюючими доходами між усіма рівнями бюджетів є  прибутковий податок з громадян та частина  плати за землю в розмірі 40% від загальної її суми.

Закон «Про Державний бюджет України на 1994рік»передбачив зарахування до державного бюджету 30% плати за землю і встановив норматив відрахування від прибуткового податку з громадян до бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя в розмірі 50%.  Аналогічні норми встановлено і в Законі «Про Державний бюджет України на 1995рік».

Закон «Про Державний бюджет України на 1996рік» передбачив зарахування 100% прибуткового податку з громадян до бюджетів Автономної Республіки Крим та міста Севастополя. До бюджетів областей та м.Києва він зараховувався в обсязі 50%.

Закон «Про Державний бюджет України на 1997рік»  передбачав 100%  зарахування прибуткового податку з громадян до бюджетів областей, міст Києва і Севастополя, а також Автономної Республіки Крим.

Закон «Про Державний бюджет України на 1998 рік» передбачив  100% надходження до бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя прибуткового податку з громадян  та податку на землю.

Закон «Про Державний бюджет України на 1999 рік» передбачив  нормативи відрахувань від прибуткового податку з громадян для Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва, Севастополя  визначаються окремо для кожного регіону; податок  за землю зараховується в розмірі 100%.

До 1995 року законодавство не передбачало розподіл закріплених доходів по рівня бюджетної системи. Перелік  закріплених  доходів усіх рівнів бюджетної системи встановив Закон «Про бюджетну систему України» від 29 червня 1995р., але у ньому не передбачено таке поняття як «закріплені доходи місцевого самоврядування». Перелік закраплених доходів по рівням місцевих бюджетів був наданий у І главі.  Але прийнятий Закон  навіть звужує повноваження  органів місцевого самоврядування.

Серед визначених  у законі принципів бюджетного устрою України (єдність, повнота. Достовірність, гласність, наочність) передбачено і принцип самостійності бюджетів, що входять до цієї бюджетної системи, отже і місцеві бюджети. Є самостійними, і це забезпечується наявністю власних доходних джерел і правом визначення напрямів їх використання відповідно до законодавства України. Однак передбачений цим законом спосіб формування доходів місцевих бюджетів задекларованому принципу їх самостійності не відповідає. Так,

n податок на прибуток підприємств і організацій всіх форм власності, крім комунальної;

n прибутковий податок з громадян;

n  плата за землю до районних бюджетів;

n частина доходів від приватизації державного майна;

зараховуються  до місцевих бюджетів у розмірі, визначеному радою вищого рівня. 

Замість вжити заходи до зміцнення економічної автономності органів самоврядування, норму Закону про бюджетну систему від 1990 року: «втручання вищих рівнів та їх виконавчих органів в процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів не допускається» законодавці замінили, приймаючи нову редакцію Закону у 1995 році на «втручання інших органів і організацій у  процес складання, затвердження та виконання бюджету не допускається, крім винятків,  встановлених законами України» На жаль, такі винятки залишаються майже правилом.

Як ми бачимо перелік закріплених  доходів місцевих бюджетів  залишається нестабільним. Проблема  доходних джерел, які б надходили до місцевих бюджетів на стабільній основі, залишається таким чином відкритою.

3.2. Регульовані доходи

Регульовані доходи  -це доходи, що розподіляються між різними рівнями бюджетної системи. На сьогоднішній день вони є основним джерелом надходжень до місцевих бюджетів. В Законі «Про бюджетну систему Української РСР», прийнятому в 1990році визначено перелік регульованих доходів.(Перелік цих доходів наданий у І главі).Закон  «Про бюджетну систему України» в редакції 1995 року уніс зміни до переліку  регульованих доходів та форм бюджетного регулювання це, як вже зазначалося стосується податку на додану вартість, акцизного збору, податку на прибуток підприємств, прибуткового податку з громадян, плати за землю, доходів від приватизації державного майна та деяких інших. Згідно з ним  окремі доходи стали певною мірою закріпленими і регульованими одночасно.

Розподіл цих видатків здійснюється за принципом «згори донизу»: до 1997 року Верховна Рада законом про Державний бюджет на наступний рік щороку встановлювала нормативи відрахувань від кожного податку окремо для кожної з областей. Ці нормативи щорічно змінювалися, що не давало можливості областям не тільки приймати, але й розглядати власні бюджети до прийняття Верховною Радою Державного бюджету України.

Нормативи відрахувань від регульованих доходів до бюджетів встановлюються (у %) пропороції розподілу цих доходів між різними рівнями бюджетної системи. Склалась певна практика регулювання бюджетних доходів. На державному рівні встановлюються нормативи розподілу доходів між державним бюджетом України і бюджетами областей, міст Києва і Севастополя.

Нормативи відрахувань від регульованих доходів до бюджетів областей, міст Києва і Севастополя розраховуються Міністерством фінансів України і за поданням Кабінету Міністрів України щорічно затверджуються  Верховною Радою в Законі України «Про Державний бюджет».

У межах переданої Автономній Республіці  Крим, областям, містам Києву і Севастополю частки регульованих доходів здійснюється подальший розподіл їх між іншими  ланками бюджетної системи. Ця частка, в свою чергу, розподіляється між  республіканським бюджетом Автономної республіки Крим, обласними і міськими, міст Києва і Севастополя бюджетами і бюджетами міст республіканського підпорядкування, районів Автономної республіки Крим, міст обласного підпорядкування, районів, районів у  містах Києві і Севастополі.

Нормативи відрахувань до бюджетів міст республіканського підпорядкування, районів Автономної Республіки Крим. Міст обласного підпорядкування, районів, районів у містах Києві і Севастополі затверджуються відповідною Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними радами, Київською і Севастопольською міськими радами.

Частка регульованих доходів, передана бюджетам міст республіканського підпорядкування, районам Автономної Республіки Крим, містам обласного підпорядкування. Районам, підлягає подальшому перерозподілу. Визначається пропорція розподілу цієї частки між бюджетами міст республіканського підпорядкування, районів Автономної Республіки Крим, міст обласного підпорядкування. Районів у містах, міст районного підпорядкування, сільських і селищних рад.

Нормативи відрахувань від регульованих доходів до бюджетів районів у містах, міст районного підпорядкування, сільських і селищних рад затверджуються відповідними  міськими і районними радами.

В Закону «Про Державний бюджет України на 1998 рік» була зроблена спроба відмовитися від так званих регульованих доходів.  У Законі вперше  доходи між державним бюджетом і місцевими бюджетами не розподіляються за допомогою такого інструменту як нормативи відрахувань від регульованих доходів. До бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя зараховувалися в повному обсязі:

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5