Дипломная работа: Реформирование территориальных основ местного самоуправления в РФ

Предлагается дифференцировать вопросы местного значения двух разных типов муниципальных образований - городских и сельских поселений как обладающих принципиально разной инфраструктурой и, соответственно, изменить, прежде всего, в части сельских поселений, соотношение вопросов местного значения между поселением и районом.

Необходимо закрепить такие вопросы местного значения как организация транспортного обслуживания населения в границах поселения и организация использования и охраны городских лесов лишь за городскими поселениями, а также конкретизировать и дополнительно разграничить такие вопросы местного значения как организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения.

2.2 Влияние реформы территориальной организации местного самоуправления на компетенционную основу местного самоуправления, в том числе вопросы местного значения

Как известно, Федеральный закон № 131-ФЗ установил исчерпывающий (закрытый) перечень вопросов местного значения для каждого типа муниципальных образований (ст.14, 15, 16). В ч.1 ст. 19 закона имеется четкая запись о том, что все полномочия по вопросам местного значения, не отнесенные к вопросам местного значения указанными перечнями, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления[45].

1) Наибольшие сложности при практическом разграничении полномочий согласно требованиям закона будут вызывать вопросы социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий населения.

Исторически помощь «сирым, нищим и убогим» всегда была заботой местной общины, местной власти. Иначе и быть не может, ибо только власть, близкая к населению и непосредственно работающая с ним, может дойти до конкретных проблем конкретного человека. Только местная власть может выполнить эту работу наиболее экономно и эффективно, используя потенциал общественности, структур гражданского общества. Поэтому во всем мире социальная поддержка, социальное обслуживание пожилых, инвалидов, сирот, погорельцев и т.д. находится в компетенции местной власти. Никакой другой уровень власти справиться с этой задачей не в силах.

Федеральным законом 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» обеспечение социальной поддержки населения было отнесено к предметам ведения местного самоуправления. В Федеральном законе № 131-ФЗ к числу вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов в этой сфере отнесены только опека и попечительство, а к вопросам местного значения поселений – оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения. Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» № 95-ФЗ от 04.07.2003 г.[46] (пп.24 ч.2 ст.26.3) решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста, инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, детей оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), многодетных семей, одиноких родителей и ряда других категорий отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ.

Логика законодателя вполне понятна: государство не может устраниться от решения этих вопросов, а у муниципалитетов нет средств для содержания учреждений социального обслуживания. Тем не менее, данное решение является (по изложенным выше соображениям) концептуально ошибочным. Его практическая реализация приведет к передаче соответствующих муниципальных учреждений субъектам РФ, фактическому вытеснению органов местного самоуправления и общественности из этой сферы и не принесет ничего, кроме вреда.

Наиболее правильным было бы поступить в данной сфере так, как это сделано в сфере образования. То есть само предоставление услуг по социальной поддержке и социальному обслуживанию должно быть отнесено к вопросам местного значения, учреждения социального обслуживания остаться в статусе муниципальных, а органы государственной власти субъектов РФ должны предоставлять местным бюджетам субвенции на эти цели в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта РФ.

2) Столь же ошибочным представляется исключение из перечня вопросов местного значения вопросов содействия занятости населения, как это было в Федеральном законе 1995 г. № 154-ФЗ. В настоящее время органы местного самоуправления совместно с территориальными органами Федеральной службы по труду и занятости проводят большую работу по обеспечению занятости населения, квотируют на предприятиях рабочие места для подростков и инвалидов, осуществляют регистрацию коллективных договоров на предприятиях, расположенных на территории муниципального образования, участвуют в комиссиях по разрешению коллективных трудовых споров. Эта деятельность весьма полезна и эффективна и отключение от нее органов местного самоуправления представляется неправильным.

Статья 50 Федерального закона № 131-ФЗ провозглашает принципиально новый подход к экономической деятельности органов местного самоуправления и вытекающему из этого составу и функциям муниципального имущества.

Законодательное установление закрытого перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, представляется чрезмерно жестким и неоправданным. Здесь возникает множество проблем[47].

1) Статьи 14, 15, 16 Федерального закона № 131-ФЗ предоставляют право органам местного самоуправления решать иные вопросы (сверх предусмотренных в законе), не отнесенные к компетенции других органов публичной власти, при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств, а статья 50 запрещает иметь необходимое для этого имущество.

2) Статьи 14 и 16 относят к компетенции поселений и городских округов создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, а статья 50 запрещает иметь необходимое для этого имущество. При таком подходе если, например, на окраине города или в поселке необходимо разместить почту или аптеку, то при отсутствии муниципального фонда нежилых помещений никаких ресурсов у органа местного самоуправления для решения этого вопроса нет.

3) Согласно статье 50 в муниципальной собственности может находиться жилищный фонд только социального использования для обеспечения малоимущих граждан на условиях договора социального найма. Остается непонятным, что делать с существующим муниципальным жилищным фондом, в котором проживают граждане, не являющиеся малоимущими, но не желающие по разным причинам приватизировать свои квартиры.

4) Неясно, что делать с муниципальными общежитиями, предназначенными для молодых и одиноких работников бюджетной сферы, они тоже не перечислены в статье 50. Следовало бы отнести общежития к имуществу, предназначенному для обеспечения деятельности муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений (п.3 ч.1 ст.50). Проживание – это деятельность или нет?

Представляется, что статья 50 Федерального закона № 131-ФЗ требует существенной корректировки.

Федеральный закон № 131-ФЗ и Бюджетный кодекс РФ[48] кардинально меняют модель финансового обеспечения местного самоуправления. Осуществляется переход с трехзвенной на четырехзвенную бюджетную систему России. Вводятся единые по стране и устанавливаемые Бюджетным кодексом РФ на постоянной основе нормативы отчислений в местные бюджеты поселений, муниципальных районов и городских округов от федеральных налогов. Доли региональных налогов и федеральных налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ, которые передаются последними в местные бюджеты, должны распределяться между муниципальными образованиями разных типов по единым для каждого типа и постоянным нормативам. Тем самым система регулирующих налогов практически ликвидируется. Одновременно устанавливается принципиально новый механизм выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, в основу которого положен расчетный уровень бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя, установленный законом субъекта РФ в качестве критериального, независимо от наличной сети муниципальных бюджетных учреждений. Все это на порядок снижает возможность бюджетного произвола со стороны субъектов РФ.

В то же время, несмотря на многочисленные заявления Минфина и других органов федеральной власти о том, что финансовая база местного самоуправления будет адекватна объему возложенных на него расходных полномочий, в новой редакции Бюджетного кодекса РФ этот вопрос остался нерешенным[49]. Неоднократно проводимые расчеты Конгресса муниципальных образований РФ показали необоснованность проектировок Минфина, в результате чего с 2006 г. все муниципальные образования окажутся в крайне тяжелой финансовой ситуации. Разумеется, сейчас нереально рассчитывать на пересмотр базовых положений Бюджетного кодекса, но все же следует отметить отдельные вопросы, которые могут быть предметом обсуждения.

1) Из Бюджетного кодекса исчезло само понятие неналоговых доходов местных бюджетов, тогда как неналоговые доходы бюджетов субъектов РФ перечислены в статье 57. Такие доходы должны быть перечислены в Бюджетном кодексе.

2) Неоднократные предложения муниципалов о переводе налога на имущество организаций (юридических лиц) в разряд местных остались без внимания. Разделение по разным уровням публичной власти земельного налога и налога на имущество организаций будет препятствовать комплексному и наиболее эффективному использованию территорий населенных пунктов, а в дальнейшем введению единого налога на недвижимость.

3) Сегодня множество магазинов, парикмахерских, аптек, отделений почтовой связи и т.д. расположены на первых этажах муниципальных жилых домов в помещениях, арендуемых у органов местного самоуправления. Соответственно в местные бюджеты поступает арендная плата за эти помещения. Как отмечалось выше, статья 50 Федерального закона № 131-ФЗ запрещает муниципальным образованиям иметь в собственности данные нежилые помещения и требует осуществить их приватизацию. Однако в этом случае арендная плата будет заменена налогом на имущество соответствующих организаций, который согласно Бюджетному кодексу РФ является региональным и будет зачисляться в бюджеты субъектов РФ. Тем самым из местных бюджетов изымается крупный источник доходов, что не было учтено в расчетах Минфина[50].

4) Статьей 56 Бюджетного кодекса предусмотрено зачисление в бюджеты субъектов РФ транспортного налога по нормативу 100%. Между тем, Федеральным законом № 131ФЗ транспортное обслуживание населения в поселениях, муниципальных районах и городских округах возложено на органы местного самоуправления. Было бы логично разделить транспортный налог между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами в зависимости от вида перевозок (внутри муниципальные и межмуниципальные).

5) Статьей 61.1 Бюджетного кодекса предусмотрено зачисление в бюджеты муниципальных районов налоговых доходов за выдачу ордера на квартиру и за выдачу разрешения на распространение наружной рекламы. Федеральным законом № 131-ФЗ соответствующие вопросы относятся к полномочиям поселений. Было бы логично и связанные с этим доходы передать поселениям.

6) Не удалось решить в Бюджетном кодексе вопрос о муниципальных казначействах[51]. Статья 215.1 допускает передачу на договорной основе полномочий Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ (и бюджетов муниципальных образований) исполнительному органу государственной власти субъекта, но не допускает аналогичную передачу для органов местного самоуправления. В результате этого эффективно работающие во многих городах муниципальные казначейства потребуется упразднить.

7) Большое позитивное значение имеют нормы Федерального закона № 131-ФЗ и Бюджетного кодекса, предусматривающие сохранение за муниципальными образованиями собственных доходов, превышающих расчетный уровень доходов на одного жителя, устанавливаемый законом субъекта РФ в качестве критериального (полностью до коэффициента 2 и не менее 50% сверх этого уровня). Эти нормы стимулируют высокодоходные муниципальные образования к дальнейшему наращиванию своего налогового потенциала и тем самым к увеличению общего вклада в развитие региона и государства. В то же время, для дотационных муниципальных образований (а их подавляющее большинство) аналогичный подход, к сожалению не применяется. У такого муниципального образования нет никакого стимула к наращиванию своего налогового потенциала, например, с 40 до 60% расчетного уровня. Результатом такого наращивания будет только соответствующее снижение дотаций из регионального или районного фонда финансовой поддержки. Было бы целесообразно разрешить субъектам РФ устанавливать некую шкалу понижающих коэффициентов к размеру дотации (такой опыт имеется в Самарской области), с тем, чтобы всякое увеличение размера собственной налоговой базы дотационного муниципального образования приводило к реальному увеличению общей суммы его доходов[52].

2.3 Соотношение административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления

Существующие сегодня проблемы территориальной организации местного самоуправления во многом обусловлены тем, что в настоящее время, к сожалению, отсутствует необходимое единство в правовом регулировании вопросов административно-территориального устройства Российской Федерации[53]. Действующая Конституция РФ прямо не регламентирует общественные отношения в этой сфере. Она лишь закрепляет общие положения, касающиеся административной организации территориального устройства субъектов РФ. Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 67 Конституции РФ территория Российской Федерации включает в себя территорию ее субъектов. Согласно части 1 статьи 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, режим пограничных зон, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Федеральный законодатель не пошел по пути конкретизации общих конституционных норм и принятия рамочного закона, который бы комплексно регулировал общие принципы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. В этой связи следует отметить, что в 2002 году Законодательное Собрание Омской области вносило в Государственную Думу РФ проект Федерального закона «Об общих принципах административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации». Однако Советом Государственной Думы РФ он был снят с рассмотрения парламента. На наш взгляд, отсутствие такого закона неизбежно обусловливает целый ряд негативных явлений и существенно осложняет проведение в стране муниципальной реформы.

1. В региональном законодательстве по-разному трактуется понятие административно-территориального устройства. Обращает на себя внимание тот факт, что наряду с данным понятием в научной литературе и законодательстве нередко употребляется понятие «административно-территориальное деление субъектов РФ». В целях избежания терминологической путаницы предлагаем рассматривать его как синоним понятия «административно-территориальное устройство субъектов РФ». Как правило, под ним понимается деление территории соответствующего субъекта на части – административно-территориальные единицы (административно территориальные образования) и населенные пункты. При этом главное различие состоит в том, что одни субъекты РФ определили административно-территориальное устройство только для целей государственного управления[54], а другие – для наиболее оптимальной организации государственной власти и местного самоуправления[55]. Второй подход нам представляется наиболее предпочтительным, поскольку территория каждого субъекта РФ составляет пространственную основу осуществления не только государственной, но и муниципальной власти.

Необходимо отметить, что в научной литературе также нет однозначного понимания и толкования рассматриваемого понятия. Однако, несмотря на все расхождения, большинство специалистов едины в том, что административно-территориальное устройство субъектов РФ призвано обеспечить эффективное функционирование всех форм публичной власти и создать благоприятные условия для осуществления хозяйственно-экономической деятельности[56].

Здесь же, следуя логике рассуждений, необходимо рассмотреть вопрос о соотношении понятий «территориальное устройство субъектов РФ», «административно-территориальное устройство субъектов РФ» и «муниципально-территориальное устройство субъектов РФ». Очевидно, что они тесно связаны между собой, но и отождествлять их недопустимо. На наш взгляд, первое из указанных понятий носит более общий характер и объемлет собой два других. Более того, в содержание понятия «территориальное устройство субъектов РФ» входит также понятие «ведомственно-территориальное деление субъекта РФ». Такое деление представляет собой «специальный способ организации территории для решения конкретных задач производственно-отраслевой деятельности, инфраструктурного развития территории либо узкоспециализированного государственного и местного управления»[57]. Ведомственно-территориальными единицами являются, например, нотариальные и судебные округа, милицейские участки и т.д. Очевидно, что они тоже являются неотъемлемой частью территории субъекта или же сопряжены с ним (например, военные округа)

Результаты проводимой муниципальной реформы, особенно в части в части реализации новых принципов территориальной организации местного самоуправления во многом зависят от правильного понимания соотношения административно-территориального и муниципально-территориального устройства субъектов РФ[58]. В этой связи важно подчеркнуть, что административно-территориальное устройство субъектов РФ первично по отношению к территориальной организации местного самоуправления, поскольку именно в соответствии с административным устройством территории субъекта РФ организуется деятельность не только органов государственной власти этого субъекта, но и федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления.

В настоящее время в региональном законодательстве неодинаково решается вопрос о соотношении административно-территориального устройства субъектов РФ и территориальной организации местного самоуправления. В частности, И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов выделяют три основные модели такого соотношения:

1) законодательство субъекта РФ совмещает административно-территориальные единицы и муниципальные образования и не делает различий между ними (например, Челябинская область);

2) законодательство субъекта РФ предусматривает относительное обособление административно-территориальных единиц и муниципальных образований в пределах единого административно-территориального устройства субъекта Федерации (например, Ленинградская область);

3) законодательство субъекта РФ проводит четкое различие между административно-территориальным и муниципальным устройством (например, Свердловская область)[59].

Последняя из указанных моделей представляется нам наиболее предпочтительной, поскольку в данном случае изменение границ муниципальных образований не влечет за собой пересмотра административно-территориального устройства субъекта РФ.

Взаимосвязь административно-территориального и муниципально-территориального устройства соответствующего субъекта РФ обеспечивается посредством:

единства пространственной основы – территории субъекта РФ, в рамках которой определяются оба вида устройства;

учета мнения населения при решении вопросов административно-территориального и муниципально-территориального устройства и их изменении;

соотносительности единых принципов территориальной организации местного самоуправления и принципов административно-территориального устройства соответствующего субъекта РФ;

взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления по вопросам территориальной организации местного самоуправления в субъекте Федерации и административно-территориального устройства данного субъекта РФ.

2. В законах субъектов РФ зачастую либо вообще не формулируются, либо по-разному определяются понятия, без которых невозможно нормальное регулирование общественных отношений в рассматриваемой сфере. Эти обстоятельства также создают серьезные трудности в процессе реализации новых принципов территориальной организации местного самоуправления. Это, например, касается понятия «населенный пункт». Конституция РФ в статье 131 закрепила территориально-публичный принцип организации местного самоуправления. В соответствии с ним пространственной основой создания и деятельности органов местного самоуправления являются не административно-территориальные единицы (данный термин в тексте Конституции вообще не употребляется), а населенные пункты. Поскольку в федеральном законодательстве данное понятие не раскрывается, не установлены категории и виды населенных пунктов, субъекты РФ по собственному усмотрению регулируют общественные отношения в данной сфере. Анализ регионального законодательства позволяет констатировать значительные различия в нормативном определении понятия «населенный пункт», установлении их категорий и видов. Существенно разнятся и критерии образования населенных пунктов, отнесения их к той или иной категории или виду. Ситуация отчасти осложняется еще и тем, что в Градостроительном Кодексе Российской Федерации понятия «сельское поселение» и «городское поселение» в одном случае отождествляются с понятием «муниципальное образование», а в другом – с понятием «населенный пункт».

В результате возникают проблемы при наделении соответствующих населенных пунктов статусом городского, сельского поселения или городского округа. Для жителей населенного пункта и органов местного самоуправления данный вопрос имеет принципиальное значение. Что делать, если населенный пункт - дачный поселок? Такая категория населенных пунктов установлена, например, Законом Тюменской области от 4 ноября 1996 года № 53 (ред. от 16.03.2007) «Об административно-территориальном устройстве Тюменской области»[60] Необходимо ли его вообще наделять статусом самостоятельного муниципального образования? А как быть в том случае, если в законодательстве субъекта РФ не раскрывается понятие населенного пункта, не установлены их категории и виды? Такая ситуация сложилась в Ямало-Ненецком автономном округе. Очевидно, что в указанных случаях реализация конституционного права граждан РФ на осуществление местного самоуправления зависит от усмотрения органов государственной власти субъектов РФ, которые наделяют населенные пункты статусом соответствующих муниципальных образований. Другими словами, манипулируя административно-территориальным устройством (например, изменяя статус населенного пункта, упраздняя населенный пункт) можно исказить реализацию принципов территориальной организации местного самоуправления.

3. В региональном законодательстве не всегда проводится четкое разграничение между понятиями «населенный пункт» и «административно-территориальное образование». Возможно, это обусловлено тем, что они обладают рядом общих признаков. И населенный пункт, и административно-территориальное образование – это часть территории субъекта в фиксированных границах, имеющая собственное наименование, служащая местом проживания людей. Как правило, нормативно установлен статус этой территории и на ней предполагается наличие органа публичной (публичной или государственной) власти. Различие же состоит в том, что административно-территориальная единица может состоять из нескольких населенных пунктов (например, район). При этом не каждый населенный пункт наделяется статусом административно-территориальной единицы.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7