Дипломная работа: Реформирование территориальных основ местного самоуправления в РФ

4. Для определения размеров пространственной основы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в законодательстве используются понятия «граница административно-территориальной единицы», «черта населенного пункта», «граница муниципального образования». К сожалению, и здесь существует ряд серьезных проблем.

Так в соответствии с пунктом 2 статьи 10 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации. Согласно требованиям пункта 1 статьи 85 данного закона границы муниципальных образований должны быть установлены органами государственной власти субъектов РФ до 1 января 2005 года. Вместе с тем, практическая реализация приведенных норм выявила несовершенство Федерального закона: в нем не раскрывается понятие «граница муниципального образования». Более того, по логике данного закона субъекты Федерации не вправе определять рассматриваемое понятие в своем законодательстве. В результате складывается абсурдная ситуация: органы государственной власти субъектов РФ вынуждены устанавливать границы муниципальных образований, не имея при этом четкого представления о том, что представляет собой данная граница.

К этому следует добавить, что в законодательстве некоторых субъектов не определены понятия «граница административно-территориальной единицы» и «черта населенного пункта». Это, в частности, касается Тюменской области, в законодательстве которой, во-первых, указанные понятия не раскрываются и, во-вторых, понятие «черта населенного пункта» недопустимо отождествляется с понятием «граница населенного пункта» Возможно, это обусловлено тем, что в Градостроительном Кодексе Российской Федерации непоследовательно используются понятия «черта городских и сельских поселений», «черта муниципального образования», «граница муниципального образования», «граница городских и сельских поселений» (ст.ст. 36, 38). По сути, отдельные положения Кодекса противоречат Федеральному закону № 131-ФЗ, поскольку в нем употребляется только одно понятие - «граница муниципального образования». Трудно, если не сказать невозможно в такой ситуации качественно проводить муниципальную реформу.

Практика свидетельствует, что границы муниципальных образований далеко не всегда совпадают с границами административно-территориальных единиц или чертой населенных пунктов, что приводит к серьезным противоречиям и конфликтам. Поэтому в интересах рациональной организации пространственной основы государственного управления и местного самоуправления целесообразно закрепить в законодательстве три самостоятельных понятия. Это позволит обеспечить бесконфликтный характер определения территориальных пределов местного самоуправления.

На наш взгляд, рассматриваемые понятия можно определить следующим образом:

граница административно-территориальной единицы - утвержденная в установленном порядке непрерывная линия, извне очерчивающая территорию административно-территориальной единицы, отделяющая ее от других административно-территориальных единиц и (или) выделяющая ее в составе другой административно-территориальной единицы;

черта населенного пункта - утвержденная в установленном порядке непрерывная линия, извне очерчивающая территорию населенного пункта, отделяющая его от других населенных пунктов и (или) выделяющая соответствующий населенный пункт на территории административно-территориальной единицы;

граница муниципального образования – утвержденная в установленном порядке непрерывная линия, очерчивающая территорию муниципального образования и отделяющее одно муниципальное образование от другого муниципального образования и (или) выделяющая одно муниципальное образование в составе другого муниципального образования.

5. Использование большого количества несогласованных понятий для регулирования однородных общественных отношений по поводу территориального устройства субъектов РФ способно породить серьезные конфликтные ситуации на практике. Обратимся для примера к понятиям «административный центр района» и «административный центр муниципального района». В принципе, сегодня возможна ситуация, при которой административный центр района как административно-территориальной единицы и административный центр муниципального района могут находиться в разных населенных пунктах. И это будет соответствовать действующему законодательству. Но с точки зрения логики и здравого смысла такого не должно быть[61].

Обобщая изложенное, следует еще раз отметить, что обозначенные проблемы во многом обусловлены отсутствием единого правового регулирования административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. Реализация новых принципов территориальной организации местного самоуправления, которые установлены на федеральном уровне и едины для всей страны, уже сегодня требует корректировки и унификации законодательства многих субъектов Российской Федерации об административно-территориальном устройстве. В перспективе же целесообразно на федеральном уровне принять закон «Об общих принципах административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации» и определить в нем единые для всех субъектов РФ понятия «административно-территориальное устройство», «административно-территориальная единица», «населенный пункт», установить виды и категории населенных пунктов, виды административно-территориальных единиц, общие принципы их образования, реорганизации и упразднения. Это будет способствовать укреплению государства и повышению эффективности работы органов публичной власти[62].

Таким образом, административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации и территориальная организация местного самоуправления последовательно отделяются друг от друга как два самостоятельных правовых института. В связи с этим появляется задача более четко выразить в законодательстве цели административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации как территориальной основы осуществления полномочий органов государственной власти, в том числе с их отраслевой и функциональной разбивкой.

2.4 Проблемы реализации новых принципов территориальной организации местного самоуправления в Тюменской области

Реформа территориальной основы местного самоуправления является ключевым звеном переустройства местного самоуправления, от которого зависит реформирование компетенции муниципалитетов, их имущественной и финансовой основ.

Отличием Федерального закона №131-ФЗ является то, что он призван унифицировать территориальное устройство местного самоуправления, упразднив существующее многообразие моделей территориальной организации местного самоуправления в различных субъектах Российской Федерации.

Указанный федеральный закон устанавливает единые принципы территориальной организации местного самоуправления:

1. Универсальный принцип двухзвенности муниципального территориального устройства, согласно которому по общему правилу территория субъекта федерации должна быть разделена между поселениями, входящими в муниципальные районы, а исключением, должно стать наделение некоторых городских поселений статусом городского округа, не входящего в состав района.

2. Более частные принципы относительно состава и размеров территории поселений и муниципальных районов (учет численности населения при установлении границ сельских поселений, пешеходная и транспортная доступность и др.).

3. Процедурные принципы, устанавливающие правила установления, изменения границ и преобразования муниципальных образований.

Более одного года осуществляется реализация нового закона, и на данном этапе в основном реализовывались его положения о территориальном устройстве. Не случайно то, что практика выявила проблемы именно в данной сфере.

Общей проблемой явилась юридическая неопределенность некоторых принципов территориального устройства местного самоуправления (например, правило пешеходной и транспортной доступности), а также ряда используемых в новом законе юридических терминов (например, термин «поселок»). Это повлекло возникновение вопроса о том, являются ли данные принципы императивом для органов государственной власти субъектов Российской Федерации?

Указанная общая проблема неопределенности принципов проявила себя в более конкретных ситуациях.

В первую очередь вызывают вопрос нормы нового закона о составе городских поселений. Согласно ч. 1 ст.2 Федерального закона от 06.10.2004г. городское поселение – это город или поселок с прилегающей территорией. Между тем, в законодательстве многих субъектов Российской Федерации поселками называются не только городские, но и сельские населенные пункты.

В Тюменской области указанную проблему попытались решить путем внесения изменений в Закон Тюменской области «Об административно-территориальном устройстве Тюменской области» в котором были определены виды городских населенных пунктов, среди которых имеют место города, поселки городского типа - рабочие поселки, соответствующие достаточно высоким цензовым требованиям (не менее 15 тыс. жителей, из которых 85% работают в промышленности), а также курортные и дачные поселки. Все иные населенные пункты по остаточному принципу отнесены к числу сельских. В результате, по Закону Тюменской области «Об установлении границ муниципальных образований Тюменской области и наделении их статусом сельского муниципального района, городского округа и сельского поселения», принятому в первом чтении, вообще не предусматривается наличие городских поселений в составе муниципальных районов.

На наш взгляд, в указанной ситуации более корректным было бы не установление специальных требований к поселкам, претендующим на статус городского населенного пункта, а законодательное упорядочение перечня населенных пунктов с отнесением к числу поселков только городских населенных пунктов. По буквальному смыслу нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» поселком должен называться только городской населенный пункт.

Другой проблемой, связанной с составом городских поселений является реализация положений федерального закона №131-ФЗ о недопустимости одновременного вхождения в их состав города и поселка (п.5 ч.1 ст.11). Учитывая то, что федеральный закон не определяет признаков поселка, при буквальном толковании названных правовых норм, населенный пункт, отнесенный к числу поселков, должен быть исключен из состава городского поселения путем преобразования существующего муниципального образования. При этом, согласно ч.3 ст.84 Федерального закона №131-ФЗ. преобразование осуществляется в соответствии с требованиями его ст.13, то есть с учетом мнения населения, выраженного на голосовании. Указанное предписание переходных положений нового закона привело к возникновению внутреннего противоречия между материальными и процедурными принципами территориальной организации местного самоуправления - императивным правилом о составе территории городского поселения и допустимостью усмотрения населения при голосовании по вопросу преобразования муниципального образования. На практике при попытке реализовать указанные положения федерального закона население некоторых городских поселений Ямало-Ненецкого автономного округа, включающих в свой состав поселки, проголосовало против преобразования, сделав невозможным привести территориальную организацию в соответствие с нормами нового закона. Выход из указанной ситуации новый закон не предусматривает.

Возникает также вопрос относительно административных центров тех муниципальных районов, на территории которых находятся городские округа. Например, по указанному выше Закону Тюменской области, принятому в первом чтении, административным центром Тюменского муниципального района утверждается г. Тюмень, который согласно этому же закону наделяется статусом городского округа.

Бесспорно, что целесообразнее всего сохранить за г. Тюмень фактический статус центра Тюменского района. Однако, согласно Федеральному закону от №131-ФЗ городской округ не входит в состав муниципального района, то есть юридически территория городского округа не является частью территории муниципального района. Поэтому закрепление за городским округом статуса административного центра муниципального района предполагает размещение административного центра муниципального образования на территории другого муниципального образования.

Очевидно, что в данном случае слепое следование принципам территориальной организации нового федерального закона повлечет необоснованные затраты и неудобства для жителей района. Приведенная ситуация свойственна всем субъектам Российской Федерации, однако почему-то не учтена Федеральным законом.

Вызывает вопросы и реализация норм нового закона о наделении муниципальных образований статусом городского округа.

Упомянутый Закон Тюменской области, принятый в первом чтении, содержит норму о наделении муниципального образования Заводоуковский район статусом городского округа. Между тем, городской округ – это городское поселение с особым статусом и наделение статусом городского округа муниципального образования – района, на наш взгляд не соответствует совокупности новых принципов территориальной организации местного самоуправления, хотя нужно признать, что прямого запрета наделять районы статусом городского округа закон не содержит. Во-первых, нарушается названный выше принцип «двухзвенности» территориальной организации местного самоуправления (п.п.1, 2 ч.1 ст.11 Федерального закона №131-ФЗ.) Распространение указанной практики может привести к массовому игнорированию законодательными органами субъектов Российской Федерации принципа «двухзвенности» территориальной организации местного самоуправления. Во-вторых, наделение района статусом городского округа не согласуется с нормами переходных положений Федерального закона №131-ФЗ. В частности, п.1 ч.1 ст.85 нового закона гласит, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделяют статусом городского, сельского поселения, городского округа соответствующие муниципальные образования. По смыслу ч.3 ст.84 данного федерального закона соответствующими для наделения статусом городского округа являются муниципальные образования – городские поселения.

Указанное несоответствие можно было бы попытаться нивелировать формулировкой о наделении статусом городского округа не района в целом, а город Заводоуковск с сельскими населенными пунктами, ныне входящими в состав Заводоуковского района. Однако этому мешает упомянутая ч.3 ст.84 Федерального закона №131-ФЗ согласно которой на момент перехода к новой территориальной организации местного самоуправления упоминаются только два варианта создания городского округа:

а) наделение статусом городского округа городского населенного пункта (тогда все сельские населенные пункты в составе района не войдут в состав округа);

б) наделение статусом городского округа городского поселения (этот вариант неосуществим, поскольку г. Заводоуковск не является поселением, а входит в состав муниципального образования Заводоуковский район).

Как вариант выхода из указанной ситуации могло быть создание городского поселения с входящими в его состав населенными пунктами (это допускается в связи с отсутствием требований к размерам территории городского поселения), а затем, наделении его статусом городского округа.

Названные выше проблемы перехода к новой территориальной организации местного самоуправления говорят о том, что Федеральный закон №131-ФЗ не учитывает всего многообразия возможных жизненных ситуаций, связанных с определением территорий муниципальных образований и их юридического статуса. В связи с этим, полагаем необходимым внести коррективы, связанные с уточнением того, какие принципы территориальной организации являются императивными, а какие – могут применяться по усмотрению региональных законодателей. Кроме того, следует устранить названные выше противоречия в системе норм нового закона о территориальной организации местного самоуправления. Предпочтительна также унификация понятий и терминов, используемых в нормах о территориальной организации местного самоуправления, ибо без создания в законодательстве единого понятийного аппарата невозможно построить единую для всех субъектов Российской Федерации территориальную основу местного самоуправления[63].

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 года говорится, что «фундаментально значимым для нашего общества стало введение института местного самоуправления и укрепление федеративных начал государства»[64].

С принятием Федерального закона № 131-ФЗ начата реформа местного самоуправления, целью которой было существенное улучшение качества оказания услуг органами публичной власти населению через следующие механизмы: обеспечение четкого разграничения полномочий и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления, создание баланса власти внутри регионов, прекращение практики «нефинансируемых мандатов», осуществление конституционного права граждан на местное самоуправление.

Концепция реформы предусматривала создание модели местного самоуправления, базирующейся на принципах, во-первых, максимального приближения местной власти к населению, во-вторых, наделения ее необходимыми полномочиями и ресурсами для самостоятельного решения вопросов местного значения. В этой связи базовым уровнем местного самоуправления должен был стать поселенческий уровень. Для координации деятельности поселений предусматривалось создание районного уровня власти, также включенного в систему местного самоуправления. В целом в результате реформы должен быть реализован принцип «поселение для населения, район для поселения».

Концепция реформы воплощена в Федеральном законе № 131-ФЗ в котором:

·           сформирована двухуровневая модель местного самоуправления с поселенческим уровнем, наиболее приближенным к населению;

·           разграничены вопросы ведения и бюджетных поступлений между разными уровнями власти;

·           установлены правила передачи органам местного самоуправления государственных полномочий;

·           созданы механизмы более полного включения населения в принятие решений на местном уровне;

·           впервые законом урегулированы разные формы межмуниципального сотрудничества. В том числе предусмотрено создание в субъектах Российской Федерации советов муниципальных образований, позднее образовавших Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Объединенный конгресс муниципальных образований, ОКМО).

За время, прошедшее после принятия Федерального закона № 131-ФЗ, на федеральном, региональном и местном уровнях в большей части сформирована необходимая нормативная правовая база, создаются условия для поступательного развития экономики и социальной сферы в муниципальных образованиях.

Большая часть функций в сфере социально-экономического развития передана на региональный и местный уровень, определены единые принципы функционирования системы местного самоуправления. В связи с этим можно констатировать, что переходный период создания институтов, необходимых для организации местного самоуправления, в целом завершен.

Вместе с тем, Президент Российской Федерации, напомнив в своем послании о завершении переходного периода, установленного для введения в действие всех положений Федерального закона № 131-ФЗ, указал на то, что совершенствование этого Федерального закона будет продолжено.

Действительно, практика реализации базового для местного самоуправления Федерального закона выявила ряд правовых и других проблем, требующих дальнейшего совершенствования федерального, регионального законодательства и иных решений.

I. В сфере разграничения вопросов ведения между органами государственной и муниципальной власти.

1) Основной проблемой регулирования перечня вопросов местного значения остается нечеткое формулирование этих вопросов. 

Так, например, к вопросам местного значения и муниципального района, и поселения отнесено обеспечение условий для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта. Учитывая, что территорию муниципального района образуют, в том числе, территории входящих в их состав поселений, указанный вопрос на практике может привести к дублированию полномочий и смешению компетенции органов местного самоуправления поселения и муниципального района в указанной сфере. Как следствие – не конструктивное решение этого вопроса, а возникающее противостояние. При этом многие субъекты Российской Федерации поощряют районы и гордятся тем, что они работают только через районы.

Предусмотренное как вопрос местного значения содействие в развитии сельскохозяйственного производства дублирует полномочие субъектов Российской Федерации в сфере поддержки сельскохозяйственного производства, установленное Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[65].

По-прежнему остается не урегулированным вопрос об охране общественного порядка как вопрос местного значения. Нуждаются в уточнении и другие вопросы местного значения.

2) Остается нечетким механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, включая механизм передачи соответствующих ресурсов.

В частности, к проблемам можно отнести:

·        несвоевременное перечисление из федерального бюджета субвенций на исполнение органами местного самоуправления федеральных полномочий, например, первичного воинского учета в муниципальных образованиях;

·        неучастие поселений, обладающих необходимым потенциалом, в исполнении государственных полномочий (например, функции социальной защиты в крупных городах);

·        отсутствие модельных методик (рекомендаций) для регионов по определению затрат и расчета субвенций на реализацию государственных полномочий.

4) Достаточно большой круг вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, органы местного самоуправления решают в силу прямого указания в отраслевых законах:

·           учет нуждающихся в улучшении жилищных условий;

·           согласование переустройства и перепланировок жилых помещений;

·           финансирование органов внутренних дел;

·           регистрация граждан по месту жительства;

·           снос аварийных многоквартирных жилых домов в случае непринятия соответствующих решений собственниками;

·           формирование участков под многоквартирными жилыми домами; постановка на учет бесхозяйных объектов и многие другие.

Поскольку данные вопросы не отнесены к вопросам местного значения и не обозначены как переданные государственные полномочия, существует проблема как источников финансирования их решения, так и порядка исполнения.

5) Нерешенной проблемой остается также и то, что, наделяя органы местного самоуправления соответствующей обязанностью, федеральный законодатель не всегда учитывает распределение вопросов местного значения между различными типами муниципальных образований.

Ярким примером этому может служить наделение органов местного самоуправления муниципальных районов полномочиями по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, при сохранении всех градостроительных полномочий за органами местного самоуправления поселений. В результате для задействованных в процессе застройки поселений субъектов как минимум увеличилось число «разрешающих инстанций» на фоне принимаемых антикоррупционных мер.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7