Конституционно-правовое регулирование политической системы

Конституционно-правовое регулирование политической системы

Конституционно-правовое регулирование политической системы.

План:

1. Конституция и политическая система: круг объектов и пределы

конституционного регулирования.

2. Органическое и обычное законодательство. Конституционные обычаи.

Законодательное санкционирование корпоративных норм.

3. Конституционное право и политический режим.

4. Политическая и правовая культуры.

5. Конституционно-правовое регулирование задач организации и порядка

функционирования публичной власти в политико-территориальных единицах и

на зависимых территориях.

6. Конституционно-правовой статус политических партий, неполитических

общественных объединений и средств массовой информации.

7. Понятие политического процесса, его виды и стадии. Политический процесс

и политический режим.

Конституция и политическая система: круг объектов и пределы

конституционного регулирования.

1. Политическая власть и политическая система. Политические отношения,

образующие в своей совокупности политическую систему, — это отношения,

связанные с функционированием политической власти в обществе,

концентрированным выражением которой является государственная власть.

Вообще власть — это такое общественное отношение, которое

характеризуется способностью и возможностью одних людей или групп

(властвующих) добиваться осуществления своей воли другими людьми или

группами (подвластными). Данное отношение наблюдается в самых различных

общностях людей — от всего общества в целом до семьи, дружеской компании и

т.п. В семье, дружеской компании власть лидера никак не оформлена и

опирается исключительно на его личный авторитет. В коммерческой фирме^

власть главы ее получает известное оформление и опирается на его долю в

капитале, а власть менеджера — на уполномочие собственников капитала.

Власть церкви над прихожанами четко оформлена и опирается на их

конфессиональную принадлежность, на их твердость в вере. Власть

руководителей партии, профсоюза и тому подобного общественного объединения

в отношении его членов обычно также оформлена и опирается, помимо личного

авторитета, на соответствующим образом (например, посредством выборов)

выданное уполномочие членов общественного объединения. •1Й).' Политическая

власть — это власть определенной группы людей (элиты) над всем обществом,

характеризуемая использованием в случае неповиновения насильственных

принудительных средств. Осуществляется политическая власть через посредство

ряда политических институтов, регулируемых обычно в той или иной мере

конституционным правом. Подробнее эти институты рассматриваются в следующей

главе, а сейчас отметим лишь, что главный из них — это государство, власть

которого легитимно (законно) распространяется на все общество и которое

обладает монополией на применение в установленных

случаях, установленными способами и в установленной степени

физического насилия к подвластным. В демократических странах важным таким

институтом является также система местного самоуправления. Распространенное

у нас до принятия действующей Конституции Российской Федерации 1993 года

понимание государства, государственной власти было таково, что готово было

охватить и местное самоуправление43, однако в зарубежных странах большей

частью, как теперь и у нас, местное самоуправление не рассматривается как

составной элемент государства. Государство и система местного

самоуправления (подчас также иного самоуправления, например

профессионального) в совокупности своей суть институты публичной власти**.

В осуществлении политической власти участвуют также правящие партии и

близкие к ним иные общественные объединения.

Оппозиционные к правящим либо нейтральные общественные объединения тем

не менее оказывают в различных формах воздействие на формирование и

функционирование институтов публичной власти. Велико такое воздействие и со

стороны средств массовой информации.

Все эти институты образуют институциональный костяк политической

системы — механизм осуществления политической власти. В отношении структуры

политической системы в литературе высказано очень много суждений как

взаимно противоположных, так и совпадающих в большей или меньшей части.

Одни считают, что политическая система исчерпывается указанными выше

институтами и установленным или сложившимся порядком отношений между ними,

другие полагают, что политическая система состоит из политических

институтов, политических норм, средств политической коммуникации,

политического сознания, третьи, соглашаясь в основном со вторыми, убеждены,

что политическое сознание — это часть существенной среды, в которой

функционирует политическая система, и т.д. Аргументы за и против позиции

каждого автора можно находить без конца, но это — дело политологии. Мы же

констатируем, что политические институты и нормы, регулирующие отношения

между этими институтами, признаются в качестве компонентов политической

системы практически всеми исследователями. Институты — это структурная

характеристика политической системы, а нормы отношений — функциональная.

Правовой статус институтов и правовые нормы отношений между ними обычно в

той или иной степени входят в предмет конституционного права. Ниже это

будет показано.

Первоначально конституции регулировали два-три блока общественных

отношений.

Первый блок — это права и свободы человека и гражданина. По существу

данный блок представлял собой, как уже отмечалось, главный смысл создания

конституций как основных законов. Ведь конституции учреждались прежде всего

для того, чтобы гарантировать человека от произвола государства. Их высшая

юридическая сила призвана была защитить провозглашенные права и свободы от

возможного ущемления путем издания обычных законов и иных правовых актов.

Второй блок — организация высшей власти. Эта организация, основанная

на принципе народного суверенитета, призвана реализовать вытекающие из него

принципы представительного правления и разделения властей. Принцип

представительного правления означает, что власть, по крайней мере

законодательная, избирается народом, выражает и формирует его волю. Принцип

разделения властей предполагает, что законодательная, исполнительная и

судебная власть будет осуществляться различными государственными органами,

которые будут друг друга уравновешивать, чтобы тем самым избежать произвола

любого из них. Конституции с самого начала устанавливали основные принципы

формирования властей государства, их компетенцию и взаимоотношения между

ними. Третий блок обязательно включался в конституции федеративных

государств, но нередко и унитарных. Этот блок — политико-территориальное

устройство: виды территориальных структур, их отношения с центральной

властью и между собой.

Уже с середины прошлого века весьма заметное место в конституциях

стали занимать нормы, регулирующие внешнеполитические функции государств,

их международно-правовую позицию. Можно выделить несколько крупных проблем,

получивших отражение в большинстве конституций. К ним относятся:

установление принципов внешнеполитической деятельности государства;

регулирование вопросов, связанных с объявлением войны и заключением мира;

регулирование соотношения международных и внутригосударственных

законоположений; определение полномочий органов государства по заключению,

ратификации и денонсации международных договоров; наконец, установление

правил, определяющих сотрудничество в области защиты прав человека —

гражданство, права и свободы человека, экстрадиция и право убежища и др.

Развитие содержания конституций обусловлено развитием общества в

соответствующих странах. Перемены, происходящие в экономической, социальной

и политической жизни, находят свое отражение в эволюции конституционного

законодательства. Ее тенденции достаточно отчетливо просматриваются во всех

блоках регулирования.

В области прав и свобод происходит прежде всего расширение их круга

путем включения в конституции новых прав и свобод. Так, во многие

конституции включались право на охрану окружающей среды, на получение

информации, на употребление языков меньшинств, на участие в развитии науки

и культуры, на охрану материнства и др. Развитие прав и свобод идет также

по пути их детализации, уточнения, более подробного регулирования ранее

известных прав и свобод и, наконец, по пути своего рода их унификации.

Появление какой-либо конституционной свободы в одной стране рано или поздно

влечет появление такой же или подобной в другой стране. «Старые»

конституции, действующие с прошлого или начала текущего столетия, обычно не

являются исключением из общего правила; они подравниваются под новые и

новейшие основные законы. В то же время некоторые права и свободы,

известные на заре конституционализма (право на восстание, на сопротивление

угнетению и т.п.), почти исчезли из конституционных текстов.

Эволюция во взаимоотношениях высших государственных органов

характеризуется тенденцией к усилению исполнитель

ной власти. В конституциях, однако, этот процесс прямолинейно не

прослеживается. Он весьма противоречив. Наряду с усилением полномочий

правительства конституции стали более четко и определенно регулировать

отношения законодательной и исполнительной властей. Устанавливаются

детализированные положения об ответственности правительства в условиях

парламентарных форм правления, наблюдаются возникновение новых и развитие

известных форм этой ответственности. В послевоенных конституциях получают

широкое развитие нормы о делегированном законодательстве, о чрезвычайном

положении (конституции Франции 1946 и 1958 гг., Италии 1947 г., Германии

1949 г., Испании 1978 г., Португалии 1976 г. и др.).

Появляются нормы, направленные на обеспечение устойчивости

правительств. Так, по довоенным конституциям, чтобы заставить правительство

уйти в отставку, обычно достаточно было в парламенте (чаще всего в нижней

палате) получить негативное голосование большинства членов (присутствующих

или избранных — в различных странах по-разному) без выдвижения новой

кандидатуры на должность главы правительства, то есть так называемый

деструктивный вотум недоверия. А вот Основной закон для Федеративной

Республики Германии 1949 года предусмотрел конструктивный вотум:

Федеральный канцлер (глава правительства) может быть смещен только путем

избрания нового Федерального канцлера (ст. 67). Это существенно

ограничивает право парламента смещать главу правительства. Во Франции и в

Испании по действующим конституциям устойчивость правительств

обеспечивается иначе: требования к большинству голосов членов нижних палат

парламентов, необходимому для выражения недоверия правительству, более

жесткие, когда инициатива вотума исходит не от самого правительства, а от

парламентариев, да и процедура в этом случае более сложная, чем когда

правительство само ставит вопрос о доверии к себе.

В конституциях XX века, особенно в послевоенных, стали в большей мере,

чем раньше, встречаться нормы, регулирующие статус экономических и

социальных органов государства, его экономическую и социальную

деятельность. Это отражало усиление регулирующей роли государства в

общественной жизни, обусловленное отрицательными последствиями стихийного

развития на данном этапе, необходимостью борьбы против разрушительных

экономических кризисов, чреватых тяжелыми социальными потрясениями. В

конституции включались обязательства государства перед обществом в

экономической и социальной сферах, чему должны были служить специальные

государственные органы и учреждения, в том числе те, которые предназначены

для урегулирования возможных социальных конфликтов. Так, Конституция

Французской Республики 1946 года содержала специальную главу об

Экономическом совете; Конституция 1958 года имеет раздел Х «Об

Экономическом и социальном совете», а также предусматривает полномочие

Парламента принимать программные законы, определяющие цели экономической и

социальной деятельности государства. Конституция Италии содержит нормы о

Национальном совете экономики и труда (ст. 99), а Основной закон Германии —

положения об участии Федерации в осуществлении общих интересов (ст. 91-а),

в частности, и в экономической, и социальной сферах. В Испанскую

конституцию 1978 года включена целая глава об основных принципах социальной

и экономической политики. ' "^Особенно крупный вклад в этом отношении

внесли конституции «социалистических» стран. Содержавшееся в них

регулирование (оно и ныне таково в странах, продолжающих именовать себя

социалистическими) призвано было гарантировать под видом обеспечения

интересов трудящихся экономическую основу тоталитарной политической власти,

а также замаскировать действительную социальную структуру общества —

создать видимость того, что «социалистическое» общество состоит из таких

классов и социальных слоев, между которыми нет и не может быть сколько-

нибудь существенных противоречий.

Следует, однако, иметь в виду, что новая эпоха, в которую вступает

общество наиболее развитых стран уже примерно с 70-х годов, — эпоха

информатизации — повлечет, судя по всему, определенное сужение общественной

роли государства, что, надо полагать, отразится и на конституционном

регулировании общественных отношений. Поскольку в наиболее развитых странах

новые конституции в последнее время не принимались, а действующие

существенно не реформировались, сказанное остается пока что лишь прогнозом.

Тенденция усиления исполнительной власти, проявившаяся в конституциях

ряда стран, влечет подчас искажение принципа разделения властей, по-

прежнему, а порой в большей мере, чем прежде, демонстрируемого в

конституционном законодательстве. Это выражается в ограничении полномочий

парламента в пользу исполнительной власти. В наибольшей степени названная

тенденция нашла отражение во французской Конституции 1958 года, где точно

определен круг вопросов, по которым только и может законодательствовать

Парламент (ст. 34). Французскому приме

ру последовал ряд развивающихся стран, бывших ранее колониями Франции

и воспринявших ее конституционную модель. Так, Конституция Марокко 1972

года (ст. 45), перечислив подобно французской Конституции 1958 года области

законодательного регулирования, оставила все остальные на усмотрение регла-

ментарной власти, осуществляемой Королем и Правительством. Подобным же

образом определила объем законодательной власти и Конституция Республики

Сенегал 1963 года, предусмотревшая в качестве главы государства не короля,

а Президента (ст. 56).

Эволюция структуры парламентов обнаружила тенденцию к отказу от

двухпалатности (бикамерализма): в парламентах ряда стран упраздняются

верхние палаты. Так, в декабре 1950 года упразднен Законодательный совет в

Парламенте Новой Зеландии, Конституция Государства Дании 1953 года учредила

однопалатный Фолькетинг, в 1971 году ликвидирована верхняя палата шведского

парламента, Конституция Португальской Республики 1976 года предусмотрела

однопалатное Собрание Республики, то же предусмотрено Конституциями Греции

1952 и 1975 годов. Однопалатные парламенты учреждены во многих государствах

Азии и Африки. Они были характерны и для унитарных «социалистических»

государств. Впрочем, в настоящее время в Польше, Румынии, Чехии

восстановлены (учреждены) верхние палаты.

Там же, где верхние палаты продолжают существовать, наблюдается

относительное уменьшение их полномочий. Слабые верхние палаты учреждены

действующими конституциями в Германии, Франции, Испании, Польше и др.

Нижние палаты в этих странах могут преодолевать при установленных условиях

возражения верхних палат против законопроектов и иных решений.

Новая тенденция, проявившаяся в конституционном законодательстве

относительно недавно, указывает на откровенное подчинение верхних палат

интересам правительства. Так, во французском Парламенте по Конституции 1958

года обе палаты равноправны в законодательной области. В случае расхождения

в позициях палат многократное движение законопроекта между ними («челнок»)

продолжается до тех пор, пока палаты не придут к согласию или пока его не

остановит Правительство, которое вправе после проведенной по его инициативе

согласительной процедуры потребовать, чтобы нижняя палата — Национальное

собрание — приняла по законопроекту окончательное решение. Таким образом,

верхняя палата — Сенат — нужна Правительству, ибо она может тормозить

принятие нежелательных законопроектов и тем самым служить орудием

правительственной политики в Парламенте (разумеется, в случае, если

партийное большинство в Сенате совпадает с партийным составом

Правительства). В Германии Федеральное правительство с помощью верхней

палаты — Бундесрата — может обеспечивать в некоторых ситуациях принятие

законов минуя нижнюю палату — Бундестаг.

В конституциях многих демократических стран, особенно в послевоенное

время, находит место регулирование института конституционного контроля

(надзора). В европейских странах постепенно вырабатывается собственная

модель этого института, отличающаяся от традиционной американской, при

которой надзор осуществляется обычными судами при соблюдении обычных правил

судопроизводства. В Европе стало нормой создание специального органа

конституционного контроля, отделенного от органов общей и административной

юстиции. Причем орган конституционного контроля, как правило, в

государственной иерархии стоит выше других судебных органов, будучи

единственным в стране. Этот институт получил конституционное оформление во

Франции в 1946 и 1958 годах, в Италии в 1947 году, в Германии в 1949 году,

в Португалии в 1976 году, в Испании в 1978 году, в Польше в 1982 году, в

Венгрии в 1989 году, в Болгарии и Румынии в 1991 году и т.д. Его

распространение в указанный период объясняется необходимостью обеспечения

конституционной законности в условиях весьма широкой правовой

урегулированности общественной жизни, что делает систему законодательства,

а особенно правительственного правотворчества, труднообозримой, порождая

сложные проблемы толкования и применения конституционных принципов и норм.

Получают заметное развитие как по кругу регулируемых вопросов, так и

отчасти по объему, конституционные нормы, связанные с международными

отношениями. Это прежде всего касается положений о внешнеполитической

деятельности государства. В конституциях, принятых после второй мировой

войны, нередки положения, декларирующие миролюбивый внешнеполитический

курс. Наиболее заметны в этом отношении сохранившая свое действие преамбула

французской Конституции 1946 года, согласно которой «Французская

Республика... не предпримет никакой войны с целью завоевания и никогда не

употребит своих сил против свободы какого-либо народа», а также ст. 11

итальянской Конституции и ст. 9 японской, где обе страны, потерпевшие во

второй мировой войне поражение, отказались от войны как средства политики.

Эта тенденция распространилась и на продолжающие действовать «старые»

конституции. В Федеральный конституционный закон Австрии 1920 года в

редакции 1929 года наряду с уже существовавшим положением ч. 1 ст. 9

(«Общепризнанные нормы международного права действуют в качестве составной

части федерального права.») был инкорпорирован в качестве составной части

Государственный договор 1955 года о нейтралитете страны. Сходную формулу

объявления принципов своей внешней политики избрала и Республика Мальта,

провозгласившая свой нейтралитет в Декларации 1981 года.

Республика Индия в руководящих принципах политики дала развернутую

характеристику своего миролюбивого поведения на международной арене (ст. 51

Конституции). Подобные внешнеполитические принципы декларируют, хотя и в

разной форме, действующие конституции Греции, Португалии, Испании, Болгарии

и др. Следует отметить, что «социалистические» конституции послевоенного

периода также провозглашали приверженность к миру и международному

сотрудничеству, однако при этом зачастую предписывали различное отношение

государства к другим государствам в зависимости от того, к какой системе те

принадлежат.

Миролюбивая тенденция в современных конституциях есть несомненный

результат прогрессивных сдвигов в общественном сознании, наступивших в XX

веке не в последнюю очередь вследствие создания таких средств войны,

которые способны обесценить смысл любой военной победы: потери обязательно

будут столь велики, что одоление противника не приведет практически к их

существенной компенсации, не говоря уже о том, что применение оружия

массового уничтожения грозит гибелью всему человечеству.

Развитие сотрудничества между государствами и, как следствие этого,

резкое увеличение числа международных договоров и международных организаций

привели к тому, что конституционное право вынуждено реагировать на этот

процесс. В конституциях все чаще появляются нормы о соотношении

международно-правовых положений и норм внутреннего права. Общая тенденция

состоит в признании примата международного права по отношению к

внутреннему.

После второй мировой войны обозначилась еще одна тенденция в

конституциях стран, участвующих в региональных интеграционных процессах.

Так, в конституциях стран Европейского союза и некоторых других

предусмотрены возможности передачи национальными органами власти

Страницы: 1, 2, 3, 4