Конституционно-правовое регулирование политической системы

отсутствием на деле демократических политических отношений. Оппозиция либо

прямо запрещается, либо ставится в такие условия, которые не позволяют ей

нормально функционировать. Публичная власть широко прибегает к средствам

подавления, администрирования. Самоуправление практически отсутствует.

Выборы и референдумы, если и проводятся, то под контролем властей.

Формальным характером отличается и разделение властей, даже если и

провозглашено конституционно. Реально все функции власти сосредоточиваются

в руках диктатора (президента, премьер-министра или монарха) или правящей

олигархии. Разновидность авторитарного режима составляют военные диктатуры

разного рода.

^"Конституционное (фактически — государственное) право может

маскировать авторитарный режим, а может его достаточно неприкрыто

оформлять. Примеры авторитарного режима дают такие государства, как

Марокко, Иордания, Индонезия.

4. Предел авторитаризма образует тоталитарный режим. Если обычный

авторитарный режим довольствуется контролем за поведением граждан, то

тоталитаризм претендует на контроль над мыслями, стремится воспитать все

население как биороботов, готовых послушно выполнять любые указания властей

и верящих, что власть — их собственная, действующая им только на благо. Для

всеохватывающего овладения обществом используется такой политический

институт, как государственная «партия», проникающая во все ячейки общества,

включая семью, и подчиняющая их изнутри политике режима. Свое законченное

выражение тоталитаризм получил в виде фашистского (нацистского) и

коммунистического («социалистического») государства. Декларируемое

равноправие граждан на деле оборачивается в условиях тоталитарного режима

сложной системой дискриминации и привилегий, которые подчас, как при

феодализме, зависят не от деятельности человека, а от того, где или кем он

был рожден.

Государственное право таких стран (строго говоря, его и правом-то

назвать нельзя) часто не скупится на провозглашение многочисленных прав

граждан и трудящихся, но реального значения эти права и свободы приобрести

не могут, поскольку отсутствие независимого суда лишает их какой бы то ни

было

защиты, а требования законодательства к осуществлению прав и свобод

только в интересах «строительства социализма» выхолащивают их гуманное

содержание. Конституции в условиях^ тоталитарного режима — не более чем

вывеска, призванная / замаскировать действительные политические отношения,

но ни-/ как не источник права.

Можно установить определенную зависимость между уровнем социально-

экономического развития общества и эолитическим режимом. Чем выше этот

уровень, тем демократичнее режим. Но это, конечно, лишь тенденция, которая

в конкретных странах в отдельные периоды их истории может нарушаться.

Например, в 1933 году нацизм победил в весьма высоко развитой Германии,

однако это имело место в условиях всеохватывающего экономического и

политического кризиса. Коммунизм (не в смысле идеального, по К. Марксу,

устройства общества, а в смысле тоталитарного политического режима)

утвердился в высокоразвитой Чехословакии и ряде других стран на штыках

Советской Армии. В 1967 году авторитарный режим «черных полковников» был

установлен в Греции, а в 1970 году проком-мунистический режим одержал на

выборах победу в Чили, где сменился в результате военного переворота 1973

года весьма авторитарным режимом генерала Пиночета; обе страны отнюдь

нельзя было отнести к слаборазвитым, но в обеих авторитаризм существовал

относительно недолго. Все это — именно отклонения от подчеркнутой выше

генеральной тенденции. И сегодня авторитарные и тоталитарные режимы

существуют лишь в наиболее отсталых странах, хотя и не во всех.

Политическая и правовая культуры.

Определение данного явления есть предмет широкой дискуссии в мировой

литературе, однако среди всего многообразия позиций и взглядов можно

вынести за скобки некоторые относительно бесспорные положения, признаваемые

значительным большинством исследователей. Может возникнуть вопрос: зачем

вообще затрагивать данную проблему в курсе конституционного права?

Политическая культура — предмет политологии, правовая культура — предмет

общей теории права. Однако и то, и другое, во-первых, непосредственно

отражается на содержании и форме конституционно-правового регулирования

общественных отношений, а во-вторых, определяющим образом влияет на

эффективность этого регулирования. Не имея представления о политической и

правовой культуре соответствующего общества, мы не поймем, например,

партийную систему Индонезии, не увидим принципиального различия между

реализацией одинаковых конституционных положений о правах человека и

гражданина во Франции и в Габоне.

В главе II мы затрагивали вопрос о культуре в связи с конституцией, а

теперь осветим его несколько шире, имея в виду условия функционирования

конституционного права в целом.

Культура общества вообще представляет собой единство материальных и

духовных сторон его жизни. Это в полной мере относится к политической и

правовой культуре как проявлениям общей культуры общества в определенных

сферах жизни. Материальная культура в нашем случае — это предметы,

созданные или приспособленные для функционирования политических и правовых

институтов. Например, мы вряд ли можем представить себе парламент,

эффективно действующий вне специального здания, где есть залы для

заседаний, кабинеты, оборудование и т.п. (вспомним, что выше говорилось о

здании бразильского парламента). Но материальная культура в данной сфере

при всей своей важности и необходимости имеет все же подчиненное значение.

Главное — культура духовная, высокоразвитое политическое и правовое

сознание.

Мы можем выделить два_ уровня этого сознания. Верхний уровень — это

политическая и правовая идеология, то есть система знаний и" представлений

о политике и праве и о тех образцах политического и правомерного поведения,

которым надлежит следовать, если разделять систему определенных

общественных ценностей, например, стремиться к демократическому

функционированию власти, обеспечению реальности прав и свобод человека и

гражданина и т.д. Нижний уровень — это политическая и правовая психология",

которая непосредственно определяет поведение людей (наряду, разумеется, с

внешними факторами). Между обоими уровнями существует известная

взаимозависимость, но применительно к отдельным людям и их группам, порой

весьма значительным, достаточно часто наблюдается противоречие. Человек

считает себя демократом, знает, как нужно действовать демократическим

образом, однако если такой образ действий ему почему-либо неудобен, кажется

неэффективным, то, сознавая ценность демократии, он готов поступиться ею в

конкретном деле, оправдывая себя в лучшем случае тем, что в конечном счете

действует на благо людей, а следовательно, и той же демократии. В правовой

сфере можно привести еще более примитивный пример: человек знает, что

красть нельзя, в принципе согласен с этим, однако для себя в конкретном

случае допускает исключение. Здесь речь не о тех, кто убежден, что

демократия вредна для общества или что красть можно и нужно, ибо не крадут

лишь дураки. У таких людей все сознание антисоциально, и их не так уж

много. А вот таких, у кого идеология и психология ориентированы

несовпадающим образом, к сожалению, порой оказывается и большинство.

Особенно опасно, когда в руках такого человека с раздвоенным сознанием

оказываются публично-властные полномочия. При их реализации он склонен

часто нарушать права других субъектов отношений, в которых участвует как

носитель публичной власти, и тем дискредитировать эту власть, подрывая

доверие к ней. Недоверие же общества к публичной власти чревато опасностью

разрушения всякого правопорядка и гибели самого общества. Поэтому

политическая и правовая культура развитых обществ всегда предусматривает

систему институциональных и нормативных гарантий от возможного

злоупотребления властью, а люди в политическом и правовом отношении

настолько культурны, что в любой момент готовы оказать противодействие

такому злоупотреблению.

Политическая и правовая культура — явление сложное не только с точки

зрения "уровней их "в сознании человека, но и потому, что различается в

зависимости от исторических условий жизни конкретного общества и его

составных частей. Мы можем поэтому говорить о существовании различных

субкультур. Например, заметны различия в политической и правовой культуре

государств, население которых в своей массе исповедует христианскую или

мусульманскую религию, восприняло англо-саксонскую или романскую правовую

систему. Политическое и правовое поведение отдельных людей зачастую

определяется их принадлежностью к той или иной общественной группе,

разделяемыми этой группой ценностями. Имеются даже субкультуры преступных

сообществ.

В этой связи можно выделить господствующую субкультуру — ту, которую

насаждает политическая элита, руководящая часть общества. Прочность

господства такой субкультуры зависит, однако, от того, насколько она

согласуется с политической и правовой психологией основной массы населения.

Если общественная психология считает дачу взятки нормальным явлением, то

любое запрещение взяточничества, какими бы санкциями ни поддерживалось, не

будет эффективным до тех пор, пока в массовом сознании не произойдет

соответствующий сдвиг. До этого официальная субкультура неизбежно будет

оставаться тонким поверхностным слоем. В развивающихся, да и в

«социалистических» странах, это можно наблюдать сплошь и рядом.

Конституционное же регулирование обычно и отражает этот тонкий слой, а

реальное регулирование подавляющего большинства общественных отношений

зачастую происходит в противоречии с конституционными нормами. Это

обстоятельство нельзя упускать ^из вида, читая конституции, например, стран

Тропической Африки, где очень многие институты заимствованы от бывших

метрополий — Франции, Великобритании, Испании, Бельгии. Для жителей

«глубинки» в таких странах само понятие конституции неизвестно: в условиях

племенного строя оно никакой связи с жизнью иметь не может.

Таким образом политическая и правовая культура общества, отражающая

достигнутый им уровень социально-экономического, политического и духовно-

культурного развития, есть непременное условие действенности и

результативности конституционного права.

Конституционно-правовое регулирование задач организации и порядка

функционирования публичной власти в политико-территориальных единицах и

на зависимых территориях.

9. Федеральные территории. Это территориальные единицы, не являющиеся

субъектами федераций и непосредственно подчиненные центральной власти.

Такие единицы имеются не во всех федерациях; например, в Германии их нет.

Однако в большинстве федераций мы их находим.

В числе федеральных территорий мы можем прежде всего отметить

существующие в ряде федеративных государств (США, Мексика, Австралия и др.)

федеральные округа, в которых находятся столицы этих государств. Это

сделано в качестве одной из гарантий равноправия субъектов федераций: там

считается, что размещение столицы на территории какого-либо субъекта

федерации дало бы ему преимущества перед другими субъектами. Но не везде

разделяют такие опасения. Скажем, в Австрии столица Вена сама представляет

собой одну из 9 земель, которая, кстати говоря, по численности населения

существенно превосходит любую другую землю. В Германии же до последнего

времени столицей служит сравнительно небольшой город Бонн, находящийся на

территории земли Северный Рейн — Вестфа-лия и не являющийся даже ее

столицей; лишь в 1994 году принято решение о постепенном переносе столицы

обратно в Берлин, имеющий после объединения Германии в 1990 году статус

федеральной земли. В Швейцарии столица находится в Берне, который служит

столицей и одноименному кантону, и никого это не волнует.

Из ст. 43 и 48 мексиканской Конституции следует, что федеральный

округ, в котором расположена столица Мехико, наряду со штатами считается

составной частью Федерации, то есть не относится к федеральным территориям.

Последние же — это острова, островки и рифы, не находящиеся под юрисдикцией

штатов. Примечательно положение ст. 44, согласно которому если федеральные

власти переедут в другое место, то територия округа будет преобразована в

штат Валье де Мехико, границы которого определит Генеральный конгресс

(федеральный парламент).

Бразильская Конституция также отделяет федеральный округ от

территорий. Согласно ее ст. 32, федеральный округ не может делиться на

муниципии. Он управляется на основе органического закона, принимаемого его

Законодательной палатой 2/3 голосов и двумя голосованиями с промежутком не

менее 10 дней. Ему принадлежат законодательные полномочия, сохраняемые за

штатами и муниципиями, он формирует свою законодательную и исполнительную

власть аналогично штатам. И представительство в федеральном парламенте он

имеет такое же, как и штаты, что позволяет сделать вывод об отличии его от

штатов лишь по названию и отсутствию политико-административного деления.

Напротив, федеральный округ Колумбия, в котором расположена столица

США Вашингтон, в Конгрессе США не представлен. Лишь в 1961 году вступила в

силу XXIII поправка к Конституции США, которая предоставила жителям

федерального округа право участвовать в выборах Президента США.

Что касается иных федеральных территорий, то они могут находиться под

управлением администраторов, назначенных федеральными властями, а могут и

наделяться определенными правами самоуправления. Например, ст. 32

бразильской Конституции установила, что федеральные территории могут

делиться на муниципии, имеющие тот же статус, что и муниципии штатов. Счета

Правительства территории представляются предварительно Счетному трибуналу

Союза и затем Национальному конгрессу, то есть финансируется федеральная

территория Союзом. Федеральные территории, насчитывающие более 100 тыс.

жителей, избирают Губернатора, имеют суды двух инстанций, членов

прокуратуры (Мт151;епо РиЬИсо) и федеральных публичных защитников, выборное

Территориальное собрание с решающей компетенцией.

10. Зависимые территории. Это пережиток колониальной системы, рухнувшей в

1960 году. Сейчас осталось очень мало территорий, которые находятся в

юридической зависимости от госу- дарств, выступающих по отношению к этим

территориям в роли метрополии, то есть колониальной державы. Формы такой

зависимости довольно разнообразны. Как правило, коренные жители зависимых

территорий не считаются полноправными гражданами метрополии и не участвуют

в избрании ее парламента и других выборных органов, хотя эти органы издают

обязательные для зависимых территорий акты.

Классическая схема колониального управления заключалась в том, что

метрополия назначала в колонию администраторов, располагавших там обычно

всей полнотой власти. Иногда администраторы опирались на местную родо-

племенную знать, использовали формы феодально-государственной зависимости,

в частности протекторат, при котором существовавшая государственная

организация после захвата страны колонизаторами сохранялась, но поступала в

подчинение администраторам метрополии. По мере заселения колоний выходцами

из метрополии и повышения образовательного уровня коренных жителей колонии

обретали в той или иной мере автономию и в них вводилось самоуправление в

разных формах. Во многих колониальных странах такое самоуправление

послужило основой последующей суверенной государственности.

Приведем некоторые примеры сохранившихся сегодня форм зависимости тех

или иных территорий от государства-метрополии.

Так, французские владения имеют статус заморского департамента или

заморской территории. Согласно ст. 72 Конституции Французской Республики

1958 года, заморские департаменты и заморские территории, как и другие

территориальные коллективы, создаются законом. Законодательный режим и

административная организация заморских департаментов могут, согласно ст.

73, изменяться с учетом их особого положения. В настоящее время заморскими

департаментами являются Реюньон, Гвиана, Мартиника, Гваделупа, а также Сен-

Пьер и Микелон. Они считаются неотъемлемыми частями территории метрополии,

хотя и расположены от нее за многие тысячи километров. Законом об

административной децентрализации 1982 года первые четыре из них приравнены

к регионам.

Заморские территории в соответствии со ст. 74 Конституции имеют свою

особую организацию, сочетающую их собственные интересы с интересами

республики. Она определяется и изменяется законом после консультации с

заинтересованным Территориальным собранием, из чего следует, что заморские

территории имеют самоуправление. Статус заморской территории имеют в

настоящее время Новая Каледония, острова Уоллис и Футуна.

Ряд островных владений принадлежит США (Гуам, Виргин-ские острова и

др.). Там, где имеется достаточное местное население, введено

самоуправление. Пуэрто-Рико считается свободно присоединившимся к США

государством. Микронезия, которая включает Каролинские, Марианские и

Маршалловы острова, переданные после второй мировой войны Организацией

Объединенных Наций под опеку США, разделена ныне на три «государства»,

также имеющих статус свободной ассоциации с США, что предполагает их полное

внутреннее самоуправление. Опека считается прекращенной.

Самоуправление введено и в островных владениях Великобритании. В ряде

из них (например, на Виргинских островах, на острове Монтсеррат) действуют

конституции.

Островные владения имеют также Нидерланды, Новая Зеландия, Австралия.

Как правило, это самоуправляющиеся территории.

Конституция Республики Венесуэла 1983 года в ст. 9 предусматривает

наряду со штатами, федеральным округом и федеральными территориями

существование также федеральных зависимых территорий (Серепс1епс1аз

Гео1ега1е5). Однако это не колониальные владения (Венесуэла никогда не была

колониальной державой), а «части территории Республики, не находящиеся в

составе Штатов, Территорий и Федерального округа, а также острова,

образовавшиеся или возникшие в территориальном море или в море над

континентальным шельфом» (первое предложение ст. 14).

Усложнение форм и методов деятельности политических партий,

возрастание их роли в обществе закономерно приводят к их юридической

институционализации. Если конституции XIX века ни одной буквой не упоминали

о политических партиях, хотя партии уже тогда играли весьма заметную роль в

политической и государственной жизни, то ныне они образуют полноценный

конституционно-правовой институт.

Институционализация политических партий проявляется в двух

взаимосвязанных процессах: конституционализации, то есть включении в

конституции основных принципов их статуса, и законодательной

институционализации, в результате которой правовое положение партий

определяется законом достаточно детально.

Законодательная Институционализация обычно включает правовое

регулирование следующих элементов статуса политических партий: 1) понятия

политической партии, определения места и роли партий в политической системе

и государственном механизме; 2) условий и порядка создания и прекращения

политических партий; 3) требований к идеологии и программным положениям

партий; 4) требований к их организационному строению и порядку

деятельности; 5) финансово-экономической базы партий; 6) взаимоотношений с

публичной властью, прежде всего участия в выборах и в деятельности

представительных органов государства и местного самоуправления.

В условиях коммунистических однопартийных систем и, соответственно,

авторитарных и тоталитарных политических режимов правящие круги, всячески

подчеркивая ведущую роль единственной государственной партии в обществе,

часто избегают регламентировать ее статус. Выражение или молчаливо они

исходят из того, что партия выше всякого закона, а следовательно, никаких

законодательных границ ее власти устанавливать не следует. В недавнем

прошлом так было и у нас.

Почти все принятые после второй мировой войны демократические

конституции содержат в том или ином объеме положения о политических

партиях. Конституционные принципы получают свою конкретизацию и развитие в

текущем законодательстве — специальных актах о политических партиях

(например, в Германии), в избирательных законах (например, в Мексике) и др.

Такое законодательство развивается и в тех странах, где

конституционализация политических партий места не имеет. Иногда законы

регулируют лишь какую-то одну сторону статуса партий, например, их

финансирование, как это сделано, в частности, в соответствующих законах

Швеции 1965 года, Финляндии 1969 года, США 1974 года.

В ряде стран Восточной Европы акты, регулирующие статус политических

партий, были приняты вскоре после падения «социалистической» власти. В

Румынии, например, Декрет Совета Фронта национального спасения о порядке

регистрации и деятельности политических партий и общественных организаций

от 31 декабря 1989 г. был издан уже через неделю после свержения

коммунистического режима и взятия Фронтом власти.

Обратимся к конкретным примерам конституционно-правового регулирования

статуса политических партий.

В Конституции Японии о политических партиях специально не говорится; в

части первой ст. 21 установлено лишь: «Гарантируется свобода собраний и

объединений...». А вот Основной закон ФРГ в ст. 9 особо говорит об

объединениях (союзах и обществах) и в ст. 21 о политических партиях.

Согласно ч. 1 ст. 21, «партии участвуют в формировании политической воли

народа. Они основываются свободно. Их внутренний строй должен

Страницы: 1, 2, 3, 4