Государственное управление РФ

целиком сосредоточены в руках Президента и Правительства вследствие того,

что

Конституция провозгласила в качестве незыблемой основы конституционного

строя

разделение властей (ст. 3 Конституции 1978 г. в редакции Закона Российской

Федерации от 21 апреля 1992 г., - ВВС РФ, 1992, N 20, ст. 1084).

Принятие Конституции 1993 г. знаменует новый этап в развитии института

исполнительной власти, для характеристики которого определяющее значение

имеют

положения Конституции, согласно которым Правительство самостоятельно

осуществляет государственную власть в Российской Федерации наряду с

Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием и судами

Российской Федерации (ст. 10 и 11 Конституции). В текст новой Конституции

не была включена формула прежней Конституции о подотчетности федерального

Правительства Президенту, поскольку

Президент Российской Федерации провозглашен главой государства, а не главой

исполнительной власти. Вместе с тем следует отметить, что Конституция

наделила Президента широкими полномочиями по формированию Правительства,

направлению его деятельности.

Президент назначает Председателя (с согласия Государственной Думы) и членов

Правительства, принимает решения о его отставке, утверждает структуру

федеральных органов исполнительной власти. Правительство действует на

основе указов Президента, и в случае противоречия актов Правительства

Конституции, федеральным законам и указам Президента они могут быть

отменены Президентом Российской Федерации.

Анализ конституционных норм о полномочиях Президента и Правительства

позволяет

прийти к выводу о том, что многие из конституционных полномочий Президента

свидетельствуют о наличии у главы государства функций исполнительной

власти. К

их числу, в частности, относится руководство внешней политикой (п. "а" ст.

86),

право председательствовать на заседаниях Правительства (п. "б" ст. 83) и

другие.

Кроме того, Президент, реализуя свои конституционные полномочия по

определению

основных направлений внутренней и внешней политики государства,

осуществляет

исполнительную власть на практике, принимая многочисленные указы,

обусловленные

требованиями осуществления экономической и политической реформ и

обеспечения

социальных преобразований в обществе, в том числе и по вопросам,

находящимся в

силу ст. 114 Конституции в компетенции Правительства.

Объективная необходимость в согласовании действий Президента и

Правительства как

органов, обеспечивающих осуществление полномочий федеральной

государственной

власти на всей территории Российской Федерации (ч. 4 ст. 78), заставляет

находить способы их взаимодействия, исключающие дублирование в

управленческой сфере. Правительство проводит работу по осуществлению

социально-экономических

преобразований, руководствуясь указами Президента Российской Федерации,

установками, определенными в таких документах, как послания Президента

Федеральному Собранию Российской Федерации. Так, с целью реализации мер,

намеченных в Послании Президента Российской Федерации "О действенности

государственной власти в Российской Федерации", Правительством принято

специальное Постановление от 31 марта 1995 г. N 305, в котором федеральным

органам и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации

предписывается, руководствуясь посланием Президента, осуществить разработку

и реализацию мероприятий, направленных на обеспечение экономических и

социальных прав граждан, скорейшее достижение финансовой стабилизации,

совершенствование системы государственного регулирования экономики,

развитие рыночных отношений в агропромышленном комплексе и интеграции

российской экономики в мировое хозяйство (СЗ РФ, 1995, N 15, ст. 1302).

Сложилась практика систематического информирования Президента Председателем

Правительства о работе Правительства, установлен детальный и четкий порядок

взаимного согласования проектов актов Президента и Правительства, планов

законопроектных работ и т.д. (см. Указ Президента от 10 июня 1994 г., N

1185 - СЗ РФ, 1994, N 7, ст. 697; 1995, N 19, ст. 1732). Правительство

Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и

в определенных ею пределах возглавляет единую систему исполнительной

власти в Российской Федерации, образуемую федеральными органами

исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов

Российской Федерации, и обеспечивает осуществление полномочий федеральной

государственной власти на территории Российской Федерации, сочетание

интересов Федерации и субъектов

Российской Федерации в системе исполнительной власти. По предметам ведения

Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам

совместного

ведения с субъектами Российской Федерации главы администраций подчиняются

Президенту и Правительству Российской Федерации. В порядке обеспечения

полномочий федеральных органов государственной власти на всей территории

Российской Федерации контроль за осуществлением полномочий глав

администраций осуществляется Председателем Правительства Российской

Федерации (см. Указ Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N

1969, - СЗ РФ, 1994, N 24, ст. 2598). При Правительстве Российской

Федерации по предложению администраций субъектов Российской Федерации

учреждаются их представительства и назначаются руководители

представительств. Так, образованы представительства администраций

Брянской, Магаданской, Тульской, Самарской, Ивановской областей (СЗ РФ,

1995, N 3, ст. 223; N 7, ст. 574; N 14, ст. 1257; N 29, ст. 2846; N 44,

ст. 4215), других областей и автономных округов.

Федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства

Российской Федерации, за исключением случаев обеспечения конституционных

полномочий Президента Российской Федерации либо подведомственности

Президенту

Российской Федерации в соответствии с федеральными законодательными актами.

В пределах своей компетенции Правительство Российской Федерации утверждает

Положения о федеральных органах исполнительной власти, устанавливает

порядок

создания и деятельности территориальных органов федеральных органов

исполнительной власти, назначает и освобождает заместителей министров,

руководителей иных федеральных органов и их заместителей, утверждает

членов коллегий министерств и иных федеральных органов исполнительной

власти.

Правительство Российской Федерации в рамках отведенных ему полномочий

осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной

власти

и на основе Закона Российской Федерации "О Совете Министров - Правительстве

Российской Федерации" от 22 декабря 1992 г. вправе отменять акты

министерств,

государственных комитетов Российской Федерации и других подведомственных

ему

федеральных органов исполнительной власти (ч. 3 ст. 23 Закона).

Конституция 1993 г. изменила характер взаимоотношений органов

законодательной и исполнительной власти, а также характер ответственности

Правительства перед

парламентом. Она вывела Правительство из прямого подчинения парламенту,

сохранив

за Государственной Думой контроль в ключевой сфере - бюджетной политике.

Правительство представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет

об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год. В

соответствии с Конституцией Российской Федерации Правительство дает

заключения по законопроектам, требующим финансирования из федерального

бюджета, в том числе о введении или отмене налогов, освобождении от их

уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых

обязательств государства и другим.

Правительство как исполнительная власть должно исполнять и проводить в

жизнь

федеральные законы. При этом в законах зачастую не только определяется

компетенция Правительства в соответствующей сфере, но и даются ему

определенные поручения.

Деятельность федерального Правительства оценивается и при рассмотрении

палатами

Федерального Собрания практики реализации конкретных законов. Так,

Государственной Думой отмечено неудовлетворительное финансирование

образования и науки и неисполнение Правительством требований ряда законов

в этой области.

Правительству предложено разработать конкретные программы по выводу из

кризиса

науки и образования, а Счетной палате Российской Федерации проводить

ежемесячную

проверку исполнения Правительством соответствующих статей Закона "О

федеральном

бюджете на 1996 г." (см. Постановление Государственной Думы от 21 февраля

1996

г. - СЗ РФ, 1996, N 10, ст. 864).

В соответствии с Конституцией с Государственной Думой должно быть

согласовано

назначение Председателя Правительства. Государственная Дума вправе вынести

вотум

недоверия Правительству.

Как субъект законодательной инициативы Правительство обеспечивает

подготовку

значительной части законопроектов, назначает официальных представителей в

Государственной Думе, участвует в согласительных и рабочих комиссиях по

доработке законопроектов.

В целях обеспечения взаимодействия Правительства с палатами

Федерального Собрания Правительством принято специальное Постановление от

16 декабря 1994 г. N 1392, которым образовано Представительство

Правительства в Федеральном Собрании в составе статс-секретарей -

заместителей министров Российской Федерации и других лиц, назначаемых

Правительством, и утверждено Положение об этом Представительстве (СЗ РФ,

1994, N 35, ст. 3703).

Члены Правительства вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального

Собрания и быть выслушанными, как и официальные представители

Правительства, при

рассмотрении соответствующих законопроектов.

Конституция Российской Федерации предоставляет право Правительству

Российской Федерации обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации

с запросами о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных

законов, нормативных актов федеральных органов государственной власти,

конституций республик,

уставов, а также нормативных актов субъектов Российской Федерации,

некоторых

других правовых актов, определенных Конституцией, с запросами о толковании

Конституции Российской Федерации, а также в связи с разрешением споров о

компетенции (статья 125 Конституции Российской Федерации).

Конституция 1993 г. конкретно определяет круг высших должностных лиц,

которые

входят в состав Правительства Российской Федерации. Это Председатель

Правительства, заместители Председателя и федеральные министры. Следует

отметить, что в силу Конституции РСФСР 1978 г. и Закона Российской

Федерации от 22 декабря 1992 г. "О Совете Министров - Правительстве

Российской Федерации", помимо руководителей федеральных органов

исполнительной власти, в состав Правительства РСФСР входили по должности

председатели Советов Министров республик в составе России. Закон "О Совете

Министров - Правительстве Российской Федерации" предусматривает также

вхождение в состав Совета Министров руководителя аппарата Совета Министров

(см. ст. 7 Закона).

Если в соответствии с прежней Конституцией на назначение министров

иностранных

дел, обороны, безопасности, внутренних дел Президенту требовалось согласие

Верховного Совета (см. ст. 109 (п. 3 ч. 1), 121-5 (п. 5) Конституции

Российской Федерации 1978 г. в редакции Закона от 9 декабря 1992 г. - ВВС

РФ, 1993, N 2, ст. 55), то по действующей Конституции весь состав

Правительства утверждается Президентом Российской Федерации, при этом

согласие Государственной Думы дается только на назначение Председателя

Правительства.

Новая Конституция сократила число должностных лиц, входящих в состав

Правительства, исключив из него председателей Государственных комитетов и

установив, что члены Правительства должны быть в ранге не ниже федерального

министра. Поскольку формирование Правительства тесно связано с его

структурой (ст. 112 Конституции) и зависит от усмотрения Президента

Российской Федерации, решающего эти вопросы по представлению Председателя

Правительства, то на практике в состав Правительства включаются и

должностные лица, не возглавляющие какие-либо министерства, а получившие

ранг министра в соответствии с Указом Президента и вследствие этого

включенные в состав Правительства. В соответствии с Указом Президента

Российской Федерации от 10 января 1994 г. N 66 "О структуре федеральных

органов исполнительной власти" (СЗ РФ, 1994, N 3, ст. 190) в Правительство

входят не только заместители Председателя Правительства, как это значится

в формулировке Конституции, но и первые заместители Председателя (п. 9

Указа).

Действующая структура федеральных органов исполнительной власти

включает

Правительство Российской Федерации, а также федеральные органы

исполнительной власти, которые подразделяются на федеральные министерства

и иные федеральные органы исполнительной власти. Она утверждена на основе

Конституции 1993 г. Указом Президента Российской Федерации от 10 января

1994 г. N 66 "О структуре федеральных органов исполнительной власти"

(САПП, 1994, N 3, ст. 190) с последующими изменениями и дополнениями.

Прежняя Конституция Российской Федерации исходила из того, что структура

центральных органов государственного управления определялась законом.

Конституция 1993 г. не дает четкого ответа, кто должен окончательно

утверждать

перечень федеральных органов исполнительной власти, она лишь устанавливает,

что

предложения по структуре вносятся Председателем федерального Правительства

в недельный срок после его назначения Президенту Российской Федерации.

Сформированная упомянутым Указом Президента Российской Федерации структура

федеральных органов исполнительной власти призвана служить инструментом

проведения политической и экономической реформ на основе Конституции 1993

г., осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей

территории Российской Федерации и ее субъектов. Вместе с тем анализ норм

текущего законодательства показывает, что в регулировании вопросов

предназначения органов, подведомственных Правительству Российской

Федерации, их взаимоотношений внутри исполнительной власти во многом

сохранена преемственность с Законом Российской Федерации от 22 декабря 1992

г. "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" (ВВС РФ,

1993, N 1, ст. 14). Федеральные министерства в своем большинстве остаются

органами,

осуществляющими отраслевое управление, а государственные комитеты и

комитеты

действуют как коллегиальные органы функционального и межотраслевого

управления.

Помимо этих органов в структуру федеральной исполнительной власти входят

различные государственные и федеральные службы, агентства, департаменты,

федеральные надзоры, Управление делами Президента, которые, как и

министерства,

образуются указами Президента Российской Федерации.

Ряду федеральных органов исполнительной власти придан особый статус:

они

подведомственны Президенту Российской Федерации по вопросам обеспечения

конституционных полномочий главы государства либо подведомственности ему в

соответствии с законодательными актами Российской Федерации. К их числу

относятся: министерства - обороны, внутренних дел, иностранных дел, а также

Федеральная служба России по телевидению и радиовещанию, Государственная

архивная служба России, Главное управление охраны Российской Федерации,

Служба внешней разведки Российской Федерации, Федеральное агентство

правительственной связи и информации, Федеральная пограничная служба,

Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Федеральный надзор

России по ядерной и радиационной безопасности, Государственный комитет

Российской Федерации по военно-технической политике.

Формирование персонального состава Правительства предопределено ч. 2

ст. 110

Конституции и зависит от структуры федеральных органов исполнительной

власти. Конституция не устанавливает срок для внесения Председателем

федерального Правительства предложений по его составу. Представляется, что

формирование нового Правительства в полном составе должно происходить при

назначении его Председателя, а внесение отдельных персональных изменений в

состав Правительства может осуществляться в течение всего срока полномочий

Правительства (см. также ч. 2 ст. 110 Конституции).

Глава 4. Судебная власть.

Правосудие - особый вид юридической деятельности, возлагаемый

обществом и

государством на судебную власть. Понятия "правосудие" и "судебная власть"

не тождественны, хотя они выражают сущностные характеристики одной и той

же государственной функции, которая заключается в том, чтобы рассматривать

и разрешать различные споры и конфликты, связанные с действительным или

предполагаемым нарушением норм права. Правосудие осуществляется именем и

властью государства в установленных законом процессуальных формах путем

рассмотрения исковых требований, заявлений, ходатайств, других материалов

(обвинительный акт прокурора и т.д.) в условиях, обеспечивающих равенство

прав сторон. При этом соблюдается ряд конституционно закрепленных

процессуальных принципов.

В демократических обществах именно на правосудие возложена миссия

защиты

конституционных прав и свобод граждан; в этом смысле суды всех видов

выполняют

две важнейшие и взаимосвязанные функции - правозащитную и

правовосстановительную, которые не могут быть выполнены в полном объеме

другими правоприменяющими органами.

Положение ч. 1 ст.118 об осуществлении правосудия только судом

означает, что в России нет и не должно быть иных, кроме судов,

государственных или общественных органов, которые имели бы право разрешать

гражданские, уголовные и иные дела. Носителями судебной власти и,

следовательно, уполномоченными законом на отправление правосудия могут

быть только судьи, а также присяжные и народные заседатели в случаях,

установленных законом (см. п. 1 ст. 1 Закона Российской Федерации от 26

июня 1992 г. "О статусе судей в Российской Федерации" - ВВС, 1992, N 30,

ст. 1792). Согласно п. 3 ст. 1 этого Закона, судьями "являются лица,

наделенные в конституционном порядке полномочиями осуществлять правосудие

и исполняющие свои обязанности на профессиональной основе".

Судья не издает общезначимых правил поведения, он "подводит"

определенные нормы закона под индивидуальный случай и выносит решение,

являющееся актом применения права. Он призван разрешать конкретные дела,

стремясь восстановить нарушенное право, в максимально возможной мере

обеспечить возмещение материального и морального ущерба, справедливо

разрешить спор, наказать виновного в преступлении

или ином правонарушении.

Длительное время в условиях бывшего СССР суды и судьи находились под

опекой

партийной и государственной номенклатуры. Отбор судей, их назначение на

должность, продвижение по службе, стиль работы и даже содержание и характер

выносимых решений предопределялись официальным политическим курсом,

отражаемым в соответствующих партийных документах. В таких условиях нельзя

было и помышлять о независимом и авторитетном правосудии; органы

правосудия становились придатком административно-командной системы и, по

существу, обслуживали карательные акции советской власти, ее руководящего

ядра. Создавались и внесудебные органы с расширенной компетенцией. Так,

согласно постановлению ЦИК и СНК СССР от 5 ноября 1934 г. при Народном

комиссариате внутренних дел было учреждено Особое совещание с правом

применять высылку, ссылку, заключение в исправительно-трудовых лагерях на

срок до пяти лет и высылку за пределы СССР. Наряду с Особым совещанием на

местах, в областных, краевых и республиканских центрах создавались

пресловутые "тройки", возглавляемые начальниками территориальных

управлений НКВД. В их состав входили руководители партийных, советских

органов и представители прокуратуры. "Тройки" принимали решения о

расстрелах, о лишении свободы на длительные сроки и других внесудебных

мерах расправы с неугодными властям людьми. В правовом государстве, каким

провозглашена Российская Федерация по Конституции 1993 г., на судебную

власть возлагается особая миссия по развитию в обществе принципов

демократии и начал справедливости. Для этого создается соответствующая

нормативная база.

Судьи обязаны основывать свои решения исключительно на законе,

руководствуясь

при этом внутренним убеждением. Это означает, что они объективно оценивают

представленные сторонами доказательства и самостоятельно принимают решения,

не поддаваясь постороннему влиянию.

Конституционное закрепление правосудия как отдельной, самостоятельной

и

независимой государственной власти впервые было осуществлено в Конституции

РСФСР

1978 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными в 1989-1992 гг.). Глава

IX

этой Конституции называлась "Правосудие и прокурорский надзор". В новой

Конституции Российской Федерации 1993 г. в полном соответствии с принципом

разделения властей идея обособления функций правосудия от функций

законодательной и исполнительной властей нашла отражение в отдельной главе

7 "Судебная власть"), идущей вслед за главами 4 ("Президент Российской

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6