Государственное управление РФ

Федерации"), 5 ("Федеральное Собрание") и 6 ("Правительство Российской

Федерации").

Одним из направлений осуществляемой ныне в России судебной реформы

должно стать расширение масштабов юрисдикционного контроля со стороны

судебной власти с

распространением его на все обжалуемые акты и действия исполнительно-

распорядительных органов власти в центре и на местах. В настоящее время

контроль за противозаконными действиями должностных лиц государственного

аппарата управления осуществляется лишь эпизодически, при рассмотрении ими

конкретных дел; он недостаточно емок и эффективен, учитывая ресурсную

перенапряженность судебной системы, отсутствие соответствующей

специализации у многих судей и распространенность правового нигилизма среди

подавляющей части граждан, предпочитающих терпеть факты беззакония и

произвола, нежели испытывать свои силы и терпение в неравном

противоборстве с чиновниками, злоупотребляющими своими прерогативами.

Другая важная цель судебной реформы заключается в повышении качества

правосудия, в том числе путем сокращения числа необоснованных или плохо

аргументированных решений. Наиболее эффективно эта задача может быть

выполнена в рамках апелляционного обжалования. Подача жалобы в

апелляционный суд дает возможность повторного рассмотрения дел, решенных

по существу в низших судах, но уже на более высоком профессиональном

уровне (в составе коллегии из трех судей), что

одновременно повышает уровень правовой защиты законных прав и интересов

сторон и

авторитет самого решения.

В нынешних условиях целесообразно восстановить трехинстанционную

судебную

систему, учрежденную еще в ходе судебной реформы 1864 г. в виде: судов

первой инстанции (мировых судей и окружных судов), апелляционных судов

второй инстанции, при сохранении существующей - третьей (кассационной)

инстанции в лице Верховного Суда Российской Федерации. При этом должен

быть учтен положительный опыт апелляционного судопроизводства в системе

арбитражных судов России.

Перечисленные в п. 2 ст. 118 четыре формы осуществления судебной

власти - конституционное, гражданское, административное и уголовное

судопроизводство - являются равными по своему юридическому статусу и

значению формами осуществления судебной власти и, несмотря на специфику

каждой из них, базируются на единых принципах. Этот вид власти отличается

от законодательной и исполнительной властей в трех аспектах. Во-первых,

любая из ветвей судебной власти по своей природе консервативна и инертна;

если законодательная и исполнительная власти могут действовать по

собственной инициативе, то судебная власть проявляет свою "инициативу"

опосредованно, а именно: она действует только "в ответ" на поступившие на

ее рассмотрение заявления, жалобы, ходатайства, материалы уголовных дел.

Право на возбуждение судебного процесса принадлежит обладателю нарушенных

прав

или государству в лице прокурора. Это условие обязательно для того, чтобы

дать ход любому делу, от гражданского до конституционного. Во-вторых,

судебная деятельность подчинена более жестким правилам, чем

законодательная и исполнительно-распорядительная деятельность. Судьи

обязаны действовать в строгом соответствии с процедурой, установленной в

соответствующих процессуальных кодексах и регламентах. Нарушение

процедурных правил не только означает нарушение нормального хода судебного

разбирательства, но и в ряде случаев может повлечь нарушение законных прав

и интересов участников процесса. Судебное решение может быть по этой

причине (в ряду других) обжаловано в вышестоящие судебные инстанции,

которые при наличии веских и убедительных доказательств вправе их изменить

или отменить.

В-третьих, окончательное, вступившее в законную силу судебное решение имеет

авторитет постановления, обязательного для исполнения всеми гражданами,

учреждениями и должностными лицами любого уровня, которых оно так или иначе

затрагивает. Решения же законодательной или исполнительной власти, как

правило,

периодически пересматриваются и обновляются.

С 1992 г. в России получило четкую законодательную базу арбитражное

судопроизводство в качестве особой формы судебной деятельности. В

соответствии со ст. 127 Конституции Высший Арбитражный Суд Российской

Федерации в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах

осуществляет судебный надзор за деятельностью нижестоящих арбитражных

судов. Эти процессуальные формы, как и сама процедура разбирательства

арбитражными судами экономических споров и иных дел, определены

Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

По Федеральному конституционному закону от 28 апреля 1995 г. "Об

арбитражных судах в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 18, ст. 1589) в

системе арбитражного судопроизводства функционируют федеральные

арбитражные суды округов, обладающие правом рассмотрения жалоб на решения

нижестоящих арбитражных судов. Исходя из принципа двухступенчатой

юрисдикции, на региональном уровне в 1995 г. создано десять апелляционных

региональных судов с правом пересмотра решений нижестоящих арбитражных

судов, включая правовую и фактическую оценки существа спора. Таким

образом, наряду с кассацией, существующей в уголовном и гражданском

судопроизводстве, в России в сфере арбитражного судопроизводства

действует институт апелляции. Что же касается конституционного

судопроизводства,

то решения Конституционного Суда Российской Федерации имеют окончательную

силу и

обжалованию и пересмотру не подлежат (см. ст. 125).

В России действуют Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший

Арбитражный Суд Российской Федерации. Действуют также другие федеральные

суды (см. ст. 83, 125-127). Судебная система Российской Федерации

устанавливается Конституцией и федеральным конституционным законом.

В соответствии с действующим в Российской Федерации законодательством (см.,

например, Закон РСФСР от 8 июля 1981 г. "О судоустройстве РСФСР")

правосудие по гражданским, уголовным делам и делам, возникающим из

административных правонарушений, осуществляют суды общей юрисдикции:

Верховный Суд Российской

Федерации, верховные суды республик в составе Российской Федерации,

краевые,

областные суды, суды автономной области, автономных округов, Московский и

Санкт-Петербургский городские суды, районные (городские) народные суды.

Военные

суды, входящие в федеральную судебную систему, рассматривают дела о

преступлениях военнослужащих и лиц, приравненных к ним по закону (служащих

вневедомственной охраны, пожарных и др.). В своей деятельности военные суды

руководствуются тем же законодательством, что и другие суды, действующие на

территории Российской Федерации. Военные суды учреждаются в гарнизонах,

армиях, флотилиях, воинских соединениях, военных округах, группах войск,

флотах, видах Вооруженных Сил.

Споры, возникающие в процессе предпринимательской деятельности и вытекающие

из

гражданских правоотношений (экономические споры) либо из правонарушений в

сфере

управления, рассматривают Высший Арбитражный Суд Российской Федерации,

региональные апелляционные арбитражные суды, арбитражные суды краев,

областей,

автономной области, автономных округов, Московский и Санкт-Петербургский

городские арбитражные суды.

Проектом Федерального конституционного закона "О судебной системе

Российской

Федерации" предусмотрено создание и других судов федерального уровня. Кроме

того, согласно ч. 2 ст. 5 Конституции свое законодательство имеют:

республика, край, область, город федерального значения, автономная

область, автономный округ. На этом уровне возможно образование так

называемых местных судов, которые в своей деятельности руководствуются не

только федеральными законами, но и местными (региональными) нормативными

актами.

В настоящее время в рамках концепции судебной реформы, указ о

разработке которой был подписан Президентом 6 июля 1995 г., осуществляются

следующие меры:

1) подготовлен проект Федерального конституционного закона "О

судебной власти", который должен определить природу и назначение судебной

власти в правовом

государстве; структуру органов, входящих в судебную систему; формы

взаимодействия судов с органами законодательной и исполнительной властей,

органами предварительного расследования, прокуратурой и Министерством

юстиции;

2) предусматривается расширение доступа граждан к правосудию, что

будет

достигаться двумя путями: во-первых, созданием системы мировых судей и

окружных

судов на местном уровне, а во-вторых, упрощением судебных процедур по

малозначительным делам и по спорам, в отношении которых стороны достигнут

полюбовного соглашения на основе согласительной процедуры. Такая практика

хорошо

себя зарекомендовала в зарубежных странах. В качестве одного из вариантов

предполагаются два звена местных судов: мировые судьи, действующие

единолично, и окружные суды, действующие в качестве судов первой инстанции

в судебных участках и судебных округах. Мировые судьи могут единолично

рассматривать уголовные дела о преступлениях, по которым возможны

минимальные сроки лишения свободы либо наказания, не связанные с лишением

свободы, значительную часть гражданских дел, административные дела. Мировые

суды будут действовать в судебных участках.

Окружные суды будут действовать в судебных округах, как правило, не

совпадающих

с административно-территориальным делением. В качестве суда первой

инстанции они

могут рассматривать более сложные уголовные и гражданские дела. Кроме того,

им

отводится роль суда второй инстанции, осуществляющего апелляционное

судопроизводство. Законопроектом "О судебной системе Российской Федерации"

предусмотрено не только расширение системы судебных органов за счет

создания судов специальной юрисдикции (например, судов по делам

несовершеннолетних), но и ряд мер по укреплению авторитета судебной

власти.

Конституцией запрещено образование чрезвычайных судов (ч. 3 ст.118

статьи). Практика создания таких судов, имевшая место ранее (например,

"тройки"), несовместима с законностью. Чрезвычайные суды создавались за

пределами судебной системы, проводили репрессивную, карательную политику

государства, игнорируя гарантии защиты прав личности, предусмотренные

законом.

Именно поэтому они неприемлемы в условиях правового государства.

Запрет на создание чрезвычайных судов служит дополнительной гарантией того,

что никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в суде и

судьей, к ведению которых оно отнесено законом (см. ч. 1 ст. 47).

Раздел II. Местное самоуправление.

Глава 1. Принципы местного самоуправления.

Часть 1 ст. 130 развивает положения о местном самоуправлении как

форме осуществления власти народом (ч. 2 ст. 3 Конституции) и основе

конституционного строя Российской Федерации (ст. 12). В данном случае

определяется его социальное назначение обеспечивать самостоятельное решение

населением вопросов местного значения, владение, пользование и

распоряжение муниципальной собственностью.

В этой сущностной функциональной характеристике местного

самоуправления обращается внимание на ряд важных моментов. Первое: назван

субъект местного самоуправления - население. Ему как сообществу граждан,

проживающих на соответствующей территории, и каждому в отдельности

гарантируется право на осуществление местного самоуправления

непосредственно и через своих представителей, причем независимо от пола,

расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного

положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным

объединениям (см. ч. 2 ст. 3 Федерального закона "Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации" - СЗ РФ, 1995,

N 35, ст. 3506). Указанное право конкретизируется через систему

специальных прав, предусмотренных Конституцией:

избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в

референдуме (ч. 2 ст. 32); обращаться лично, а также направлять

индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления

(ст. 33); знакомиться с документами и материалами органов местного

самоуправления, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина

(ч. 2 ст. 24); определять структуру органов местного самоуправления (ч. 1

ст. 131); выражать мнение по поводу изменения границ территорий местного

самоуправления (ч. 2 ст. 131); защищать право на местное самоуправление и

образующие его права в судебном порядке (ст. 46). Прецедент последнего был

создан определениями Верховного Суда Российской Федерации от 1 марта 1995

г. (Государство и право, 1995, N 7, с. 12-18), который поддержал решения

Ярославского областного суда по жалобам граждан и регионального отделения

"Демократической России" на правовые акты губернатора Ярославской области,

нарушающие права местного самоуправления, в частности право самостоятельно

формировать свои органы и распоряжаться собственными средствами.

Второе: в общем виде сформулировано поле деятельности местного

самоуправления - "вопросы местного значения", под которыми понимаются

вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения

муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального

образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации,

Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 1

Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления

в Российской Федерации"). В их перечень Конституция включает жилищное

строительство и распределение жилья (ст. 40), муниципальное здравоохранение

(ст. 41) и образование (ст. 43), управление муниципальной собственностью,

охрану общественного порядка и др. (ст. 131, 132). Подробнее об этом

сказано в упомянутом Федеральном законе, где названо 30 предметов ведения

местного самоуправления и определено, что "муниципальные образования вправе

принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам

местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также

вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других

муниципальных образований и органов государственной власти" (ч. 2 ст. 6).

Третье: установлена экономическая основа местного самоуправления с

наделением населения правами собственника - владения, пользования и

распоряжения этой собственностью. Она признается и защищается наравне с

другими формами собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции). Федеральный закон

"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации" под муниципальной собственностью понимает собственность

муниципальных образований - городских, сельских и иных (ч. 1 ст. 1). В ее

состав, согласно названному Закону (ст. 29), входят средства местного

бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного

самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы,

находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и

организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации,

муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения

образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и

недвижимое имущество.

Субъекты Российской Федерации передают в собственность муниципальных

образований объекты, находящиеся в собственности субъектов Российской

Федерации, необходимые для решения вопросов местного значения, в

соответствии с разграничением полномочий между субъектами Российской

Федерации и муниципальными образованиями,

а также между муниципальными образованиями. Споры, возникающие по этому

поводу, разрешаются посредством согласительных процедур или в судебном

порядке. Органы местного самоуправления управляют муниципальной

собственностью. Они же от имени муниципального образования осуществляют

права собственника в отношении имущества, входящего в состав данной

собственности; в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской

Федерации и уставами муниципальных образований, это право может быть

реализовано населением непосредственно. В соответствии с Законом органы

местного самоуправления вправе передавать объекты муниципальной

собственности во временное или постоянное пользование физическим и

юридическим лицам, сдавать их в аренду, отчуждать в установленном порядке,

а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности,

иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования

приватизируемых или передаваемых в пользование объектов. В интересах

населения они могут устанавливать условия использования земель, находящихся

в границах муниципального образования. Муниципальная собственность может

быть приватизирована. При этом порядок и условия ее приватизации

определяются непосредственно населением или представительными органами

местного самоуправления. Доходы от приватизации объектов муниципальной

собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.

Право муниципальной собственности регулируется Гражданским кодексом

Российской Федерации (ст. 125 и др.). Им, в частности, закреплено, что

особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество,

включая имущество, находящееся в собственности муниципального образования,

могут устанавливаться лишь законом (ч. 3 ст. 212). Четвертое: местное

самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов

местного значения. Самостоятельность - определяющая черта местного

самоуправления. Она выделяется при его характеристике как основы

конституционного строя (ст. 12 Конституции) и в других случаях (ч. 1 ст.

131, ч. 1 ст. 132); реализуется в пределах установленных полномочий;

производна от реально обеспеченных материальных, финансовых и других

условий функционирования местного самоуправления; корреспондирует

ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного

самоуправления; получает конкретное правовое выражение и гарантируется

(см. комментарий к ст. 12).

Часть 2 ст.130 раскрывает организационный механизм функционирования

местного самоуправления. Ведущую роль в нем играют формы прямого

волеизъявления граждан. На первое место в этом отношении Конституция

ставит референдум. Он, согласно федеральному закону "Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации", определяется

как голосование по вопросам местного значения (ч. 1 ст. 1). Этим же

Законом устанавливаются общие правила, касающиеся местного референдума (ч.

1 ст. 8, 22, 44, 52, 57), в том числе закрепляется, что:

- решение о его проведении принимается представительным органом

местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию

населения в соответствии с уставом муниципального образования. В случае,

если в муниципальном образовании представительный орган местного

самоуправления не сформирован, местный референдум может назначаться главой

местной администрации (главой местного самоуправления) по требованию

граждан в количестве не менее 5% числа избирателей муниципального

образования;

- в нем имеют право участвовать все граждане, проживающие на

территории муниципального образования, обладающие избирательным правом,

причем только непосредственно и на добровольной основе;

- голосование осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением

граждан не допускается;

- решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении

какими-либо органами государственной власти, государственными должностными

лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации

требуется издание нормативного правового акта, орган местного

самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять

такой акт. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования

подлежат официальному опубликованию (обнародованию);

- решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан в пределах

полномочий местного самоуправления, обязательны для исполнения всеми

расположенными на территории муниципального образования предприятиями,

учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм,

а также органами местного самоуправления и гражданами; неисполнение или

ненадлежащее исполнение таких решений влечет ответственность в соответствии

с законами; данные решения могут быть обжалованы в суд.

Предполагается, что положения по поводу местного референдума получат

развитие законах субъектов Российской Федерации и, в соответствии с

ними, в уставах муниципальных образований. В них, в частности, должны

найти отражение порядок назначения и проведения референдумов, принятия и

изменения принятых ими решений, виды референдумов и случаи, когда они

обязательны, гарантии участия в них граждан.

Конституционный Суд Республики Карелия постановлением от 14 мая 1996

г. по делу о проверке конституционности республиканского закона "О

референдуме в Республике Карелия" констатировал важность закона субъекта

федерации, определяющего механизм реализации права граждан на местный

референдум, но одновременно подчеркнул, что осуществление данного права не

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6