Государственный бюджет. Дефицит государственного бюджета и пути его устранения. Международный опыт

денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций

государства и местного самоуправления.

Виды доходов бюджетов: налоговые (федеральные, региональные и местные

налоги и сборы, штрафы и пени), неналоговые, безвозмездные перечисления, а

также обособленно учитываются доходы целевых бюджетных фондов. К

неналоговым доходам относятся доходы:

от использования, продажи и иного возмездного отчуждение имущества,

находящегося в государственной или муниципальной собственности;

от платных услуг, оказанных государственными или муниципальными органами

власти и учреждениями;

средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой,

административной и уголовной ответственности (штрафы, конфискации,

компенсации, возмещение ущерба);

финансовая помощь и бюджетные ссуды от бюджетов других уровней и др.

Помимо собственных, в бюджетах 2-го и 3-го уровней выделяют т.н.

регулирующие доходы - федеральные или региональные налоги и платежи, по

которым устанавливаются процентные нормативы отчислений в бюджеты субъектов

или местные бюджеты на финансовый год или на долговременной основе (не

менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов (в отличие от

закрепленных доходов, полностью поступающих в соответствующий бюджет).

Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания

подразделяются на текущие расходы (обеспечение текущих потребностей) и

капитальные (инвестиционные нужды и прирост запасов). Формы расходов

бюджетов:

ассигнования на содержание бюджетных учреждений;

оплата по государственным (муниципальным) контрактам;

трансферты населению;

ассигнования на осуществление полномочий, передаваемых на другие уровни

власти и на компенсацию дополнительных расходов, возникающих из-за решений

вышестоящих органов власти;

бюджетные кредиты юридическим лицам;

субвенции и субсидии, юридическим и физическим лицам;

инвестиции в уставные капиталы юридических лиц;

бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней,

внебюджетным фондам;

кредиты иностранным государствам;

средства на обслуживание и погашение долговых обязательств.

При этом под дотацией понимается средства, предоставляемые бюджету

другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих

расходов, субвенция - средства, предоставляемые на той же основе бюджету

другого уровня или юридическому лицу на осуществление целевых расходов,

субсидия - средства, предоставляемые бюджету другого уровня, юридическому

или физическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

В любом бюджете доходы и расходы должны быть сбалансированы. При

дефиците бюджета - превышении расходов над доходами - должны быть указаны

источники финансирования дефицита (перечень источников финансирования

различен для разных уровней бюджетной системы РФ). Законодательством РФ

установлены предельные размеры дефицита бюджета. Например, размер дефицита

федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных

инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ

(государственный долг - долговые обязательства РФ перед физическими и

юридическими лицами, иностранными государствами, международными

организациями и иными субъектами международного права). Для покрытия

дефицита бюджета используются государственные заимствования - займы,

привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств,

международных финансовых организаций, по которым возникают долговые

обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими

заемщиками, выраженные в иностранной (внешние) или российской валюте

(внутренние заимствования).

Характеристика отдельных звеньев бюджетной системы Российской

Федерации

Федеральный бюджет Российской Федерации

Федеральный бюджет Российской Федерации входит в первый уровень

бюджетной системы РФ. Федеральный бюджет - основной финансовый план

государства, утверждаемый Федеральным Собранием в виде федерального закона.

Именно федеральный бюджет является основным орудием перераспределения

национального дохода и ВВП, через него мобилизуются финансовые ресурсы,

необходимые для регулирования экономического развития страны и реализации

социальной политики на территории всей России. При составлении проекта

бюджета учитываются не только данные о прогнозируемых размерах доходов

бюджета и необходимых государственных расходов; бюджет строится с учетом

необходимости осуществления избранной экономической политики. Например,

основными целями экономической политики на 1998 год были названы:

рост валового внутреннего продукта и продукции промышленного производства

не менее чем на 2 процента;

прекращение спада сельскохозяйственного производства;

создание условий для переориентации финансовых потоков в реальный сектор

экономики;

формирование условий справедливой конкуренции на внутреннем рынке, в том

числе за счет снижения средневзвешенной ставки таможенного тарифа по

сравнению с фактическим уровнем 1997 года не более чем на 1 процент;

снижение налоговой нагрузки на товаропроизводителей и повышение уровня

собираемости налогов;

выполнение всех принимаемых государством финансовых обязательств перед

субъектами хозяйственной деятельности и населением;

рост реальных денежных доходов населения не менее чем на 3 процента;

завершение перехода на казначейскую систему исполнения федерального

бюджета;

поддержание уровня занятости населения Российской Федерации и снижение

числа безработных не менее чем на 500 тысяч человек;

повышение инвестиционной активности, формирование источников реального

наполнения Бюджета развития РФ и на этой основе увеличение по сравнению с

уровнем 1997 г. объемов капитальных вложений.

Конкретное представление об источниках формирования федерального

бюджета и направлениях расходования его средств можно получить из анализа

основных положений федерального бюджета на 1998 г. Федеральный бюджет на

1998 г. был утвержден по расходам в сумме 499 945,2 млн. рублей и по

доходам в сумме 367 548,0 млн. рублей исходя из прогнозируемого объема ВВП

2 840 млрд. рублей и уровня инфляции 5,7 % (расходы составили около 17,6 %

ВВП). Предельный размер дефицита федерального бюджета на 1998 год был

установлен в сумме 132 397,2 млн. рублей (4,7 % ВВП). На покрытие дефицита

бюджета было решено направить поступления из источников внутреннего

финансирования в общей сумме 105 830,2 млн. рублей, включая доходы от

эмиссии государственных ценных бумаг, и внешнего финансирования в общей

сумме 26 567,0 млн. рублей. Бюджет развития РФ был утвержден в сумме

16 380,4 млн. рублей. (Федеральный закон Российской Федерации «О бюджете

развития Российской Федерации» от 26 ноября 1998 года №181-ФЗ, принят

Государственной Думой 5 ноября 1998 года).

Данные свидетельствуют, что почти 84 % всех доходов бюджета составляют

налоговые доходы, а около 46 % налоговых доходов бюджета составляет налог

на добавленную стоимость (налоговые доходы - это обязательные,

безвозмездные, безвозвратные платежи в пользу бюджета). Необходимо

отметить, что ряд федеральных налогов являются регулирующими, т.е. часть из

них направляются в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. Например, из

доходов, поступающих от уплаты НДС на товары (работы, услуги), производимые

(выполняемые, оказываемые) на территории РФ, лишь 75 % поступает в

федеральный бюджет; из акцизов на спирт этиловый из всех видов сырья, водку

и ликероводочные изделия, спиртосодержащие растворы, производимые на

территории Российской Федерации, - 50 % и т.п. (ст. 20 ФЗ «О федеральном

бюджете на 1998 год). Полностью в федеральный бюджет поступают такие

налоги, как, например, акцизы на товары, ввозимые на территорию РФ,

таможенные пошлины, таможенные сборы и иных таможенные платежи.

В доходы федерального бюджета на 1998 год были включены средства

следующих целевых федеральных бюджетных фондов: Федерального дорожного

фонда, Федерального экологического фонда, Государственного фонда борьбы с

преступностью, Фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы, Фонда

развития Федеральной пограничной службы, Фонда Министерства по атомной

энергии, Фонда развития таможенной системы, Федерального фонда

Государственной налоговой службы и Федеральной службы налоговой полиции

Российской Федерации.

Анализ данных показывает, что среди расходов федерального бюджета все

большее место занимают затраты по обслуживанию государственного долга,

возникающего при использовании государственного кредита для покрытия

дефицита бюджета, - почти 25 % всех расходов.

Об особенностях исполнения федерального бюджета подробнее будет

сказано в гл. 3 настоящей работы.

Бюджеты субъектов Российской Федерации

Бюджеты субъектов Российской Федерации входят во второй уровень

бюджетной системы Российской Федерации. Бюджет субъекта РФ - это форма

образования и расходования денежных средств, предназначенных для

обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ.

Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся

на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта РФ.

Федеральный закон о федеральном бюджете на каждый год содержит

перечень регулирующих и закрепленных федеральных налогов и платежей

субъектов РФ. Например, ст. 21 ФЗ «О федеральном бюджете на 1998 год»

установлено, что в бюджеты субъектов РФ в 1998 году зачисляются поступления

от следующих федеральных налогов:

налога на прибыль (доход) предприятий и организаций - по установленным

ставкам в соответствии с действующим законодательством (реально - 22 %);

НДС на товары (работы, услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) на

территории РФ, за исключением налога на добавленную стоимость на

драгоценные металлы и драгоценные камни, отпускаемые из Государственного

фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ, - в размере 25

процентов доходов;

акцизов на спирт этиловый из всех видов сырья, водку и ликероводочные

изделия, спиртосодержащие растворы, производимые на территории Российской

Федерации, - в размере 50 процентов доходов;

акцизов на остальные товары, производимые на территории РФ, за исключением

акцизов на нефть (включая газовый конденсат), акцизов на услуги по ее

перекачке и акцизов на природный газ, бензин автомобильный и легковые

автомобили, - в размере 100 процентов доходов;

лицензионных и регистрационных сборов - в соответствии с действующим

законодательством;

подоходного налога с физических лиц - в размере 100 процентов доходов;

налога на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов,

выраженных в иностранной валюте, - в размере 40 процентов доходов;

платежей за пользование природными ресурсами - по нормативам, установленным

действующим законодательством;

платы за пользование объектами животного мира и водными биологическими

ресурсами - в размере 60 процентов доходов;

лесного налога - в размере 100 процентов доходов;

платы за пользование водными объектами - в размере 60 процентов доходов;

налога с розничных продаж - в размере 100 процентов доходов;

прочих налогов, сборов, пошлин и других платежей, подлежащих зачислению в

бюджеты субъектов РФ в соответствии с законодательством.

Процедура утверждения и построение бюджетов субъектов Российской Федерации

аналогичны процедуре и построению федерального бюджета, однако, существуют

определенные отличия, связанные с различным правовым регулированием

бюджетного механизма регионов - каждый субъект Федерации имеет свое

бюджетное законодательство (комплекс нормативных актов). Например, в

Алтайском крае основным правовым актом, регламентирующим бюджетный процесс,

являлся Закон Алтайского края «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе

в Алтайском крае» от 27.11.95 № 23-3С, а в настоящее время – Закон

Алтайского края «О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и

финансировании в Алтайском крае» от 13.01.99 №1-3С. Кроме этого, ряд

субъектов РФ заключил с Федерацией договоры и соглашения, регламентирующие

межбюджетные отношения. Так, например, 29.11.96 был подписан Договор

Российской Федерации и Алтайского края «О разграничении предметов ведения и

полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и

органами государственной власти Алтайского края».

Данное соглашение давало возможность оставлять в бюджете АК акцизы на

спирт, водку и ликероводочные изделия, плату за землю, доходы от

приватизации, налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных

документов, выраженных в иностранной валюте.

Тем регионам, в которых среднедушевой доход по бюджету за предыдущий

год ниже, чем в целом по России, и у которых собственных доходов и средств,

полученных из федерального бюджета, недостаточно для финансирования текущих

расходов, предоставляется помощь из Федерального фонда поддержки субъектов

Федерации. Регионам, в которых сбор федеральных налогов на одного жителя

менее 95 % от среднероссийского уровня и условная сумма расходов менее 100

% плановых расходов регионального бюджета, предоставляется статус региона,

особо нуждающегося в поддержке. В настоящее время большинству регионов РФ

(в том числе и Алтайскому краю) осуществляется помощь из федерального

бюджета путем перечисления трансфертов, выделения бюджетных ассигнований

(подробнее об этом - в разделе 2.5 настоящей работы).

Местные бюджеты

Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы Российской

Федерации. Ст. 14 БК РФ определяет бюджет муниципального образования

(местный бюджет) как форму образования и расходования денежных средств,

предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных в предметам

ведения местного самоуправления.

За последние годы на местные бюджеты были переложены, дополнительны

расходы по финансированию социальной инфраструктуры и ряд других расходов,

однако их доходная база не была расширена. Существующая практика, при

которой до 60 % от суммы налогов, собранных в муниципальном образовании,

уходят в региональный и федеральный бюджеты, а собственные расходы

покрываются иногда лишь на 10 % (в муниципальных образованиях Республики

Марий Эл, в Удмуртии, в Камчатской, Липецкой и др. областях) превращает

органы местного самоуправления в постоянных просителей. В конце 1994 г.

собственные доходы бюджетов городов составляли 23,9 %, поселков - 11,9 %,

сельских районов - 11,8 %, сельских поселений - 5,8 %. Очевидно, что для

создания работоспособного местного самоуправления необходимо решить задачу

финансового обеспечения этого уровня власти. На практике же за последние 5

лет доля местного самоуправления в доходах консолидированного бюджета РФ

сократилась с 28 % до 21 %, а доля расходов возросла с 29 % до 31 %.

Из общих расходов бюджетов всех уровней сегодня приходится: 42 % всех

расходов на социальную политику, 57 % - на здравоохранение и физкультуру,

42 % - на культуру и искусство, 66 % - на жилищно-коммунальное хозяйство,

67 % - на образование. Таким образом, важнейшие направления государственной

политики финансируются не с федерального, а с местного уровня. В качестве

одной из мер для решения вопроса бюджетного обеспечения местных бюджетов в

РФ принят закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской

Федерации», установивший единую методологию формирования местных бюджетов

для всех субъектов РФ. Однако без закрепления за местными бюджетами

реальных размеров доходов, отвечающих потребностям бюджетов муниципальных

образований, проблему решить невозможно (в настоящее время БК РФ - ст. 60

-закрепил за местными бюджетами в полном размере только государственную

пошлину и местные налоги и сборы). В качестве иллюстрации приведем выдержку

из Закона АК «О краевом бюджете на 1998 год» (ст. 5):

«Установить, что в бюджеты районов и городов края в 1998 году

зачисляются поступления следующих налогов:

. налога на прибыль (доход) предприятий и организаций по ставке 22%, кроме

городов Барнаула – 17% с предоставлением льготы средствам массовой

информации и книгоиздания, Белокурихи – 4%, Заринска – 12%, Новоалтайска

– 20%;

. налога на доходы от предприятий развлекательного бизнеса, включая доходы

видеосалонов (от видеопоказа), от проката видео- и аудиокассет и записей

на них по ставке 70%;

. 5,17% от валовой выручки по предприятиям, переведенным на упрощенную

систему налогообложения, учета и отчетности;

. 25% налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги),

производимые (выполняемые, оказываемые) на территории Алтайского края. В

бюджеты городов Барнаула, Белокурихи, Заринска и Новоалтайска налог на

добавленную стоимость зачисляется по ставке 2%;

. 5% акцизов на спирт этиловый из всех видов сырья, водку и ликероводочные

изделия, спиртосодержащие растворы, производимые на территории края;

. 100% акцизов на товары, кроме акцизов на спирт, водку и ликероводочные

изделия;

. 100% подоходного налога с физических лиц;

. 100% подоходного налога, взимаемого налоговыми органами с физических лиц,

занимающихся предпринимательской деятельностью без образования

юридического лица, а также стоимости патента на занятия

предпринимательской деятельностью;

. налога на пользование недрами по нормативам, установленным

законодательством Российской Федерации;

. 60% налога на пользование объектами животного мира;

. 60% водного налога;

. средств земельного налога и арендной платы за земли городов и поселков и

земли сельскохозяйственного назначения, аккумулируемых в бюджете районов,

городов для финансирования централизованных мероприятий;

. 100% налогов с розничных продаж;

. 100% налога на имущество предприятий;

. 100% налога на имущество физических лиц».

Статья 11 того же закона устанавливает размер финансовой помощи

районам и городам (дотации), производимой из бюджета Алтайского края:

841 878 тыс. руб. (почти 21 % всех расходов бюджета АК).

Содержание этих статей является следствием общероссийской политики в

области финансирования местных бюджетов: финансирование производится за

счет перераспределения бюджетных доходов между уровнями бюджетной системы,

а не путем разграничения между уровнями самих доходов.

Очевидно, что в том случае, если бы органы местного самоуправления

собирали платежи не в вышестоящий, а в свой, местный бюджет, проблем со

стимулированием их работы и необходимости их дотирования было бы гораздо

меньше. Только в том случае, если будет проведено разграничение доходов,

если за местными бюджетами будут закреплены реальные размеры доходов, можно

говорить о финансовой состоятельности местного самоуправления в России.

Внебюджетные фонды

Государственный внебюджетный фонд - форма образования и расходования

денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов

Российской Федерации. Государственные внебюджетные фонды предназначены для

реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение,

социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану

здоровья и медицинскую помощь и имеют строгое целевой назначение. Расходы и

доходы (бюджет) государственных внебюджетных фондов утверждаются

законодательными (представительными) органами в форме закона (решения)

аналогично закону (решению) об утверждении государственного бюджета.

Формируются государственные внебюджетные фонды в основном за счет

обязательных отчислений, уплачиваемых юридическими и физическими лицами.

Средства государственных внебюджетных фондов находятся в государственной

собственности.

Ранее, до принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации,

внебюджетные фонды не включались в бюджетную систему РФ, являясь

самостоятельным элементом российской финансовой системы

(общегосударственные финансы). С принятием БК РФ федеральные внебюджетные

фонды были включены в первый уровень бюджетной системы, фонды субъектов

Федерации - во второй. В настоящее время принципы формирования,

расходования, управления внебюджетными фондами регламентируются БК РФ;

порядок составления, утверждения бюджетов государственных внебюджетных

фондов, составления и утверждения отчетов об их исполнении регулируется

нормами бюджетного процесса РФ. Исполнение бюджетов государственных

внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством Российской

Федерации.

БК РФ включает в число государственных внебюджетных фондов РФ:

Пенсионный фонд Российской Федерации;

Государственный фонд занятости населения Российской Федерации,

следовательно, целевые федеральные бюджетные фонды, средства которых

консолидировались в федеральном бюджете - на 1998 год это:

Федеральный дорожный фонд Российской Федерации;

Федеральный экологический фонд Российской Федерации;

Государственный фонд борьбы с преступностью;

Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы;

Фонд развития Федеральной пограничной службы Российской Федерации;

Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии;

Фонд развития таможенной системы Российской Федерации;

Федеральный фонд Государственной налоговой службы и Федеральной службы

налоговой полиции Российской Федерации,

новым законодательством не включаются в состав государственных

внебюджетных фондов. Причина состоит в том, что в настоящее время средства

большинства целевых фондов консолидируются в бюджет и сами фонды утрачивают

самостоятельность.

Таким образом, реформирование системы внебюджетных фондов РФ идет в

двух направлениях: часть внебюджетных фондов утрачивают свою

самостоятельность, их средства включаются в состав бюджета, а сами фонды

передаются в состав финансовых органов, вторая часть фондов сохраняет

юридическую самостоятельность, но включается в состав бюджетной системы

Российской Федерации. Таким образом, происходит процесс централизации

финансовых средств в руках государства, устраняется излишняя

полицентричность финансовой системы.

Межбюджетные отношения - современная ситуация, проблемы и пути их

решения

В послании Президента РФ Правительству РФ «О бюджетной политике на

1999 год» поставлена задача, чтобы уже в 1999 году в новую фазу вступила

реформа межбюджетных отношений на базе создания сбалансированной системы

прав и ответственности органов государственной власти РФ, ее субъектов и

органов местного самоуправления. Программа стабилизации экономики и

финансов, одобренная на расширенном заседании Правительства РФ 23.06.98,

среди мер по преодолению бюджетного кризиса также особо выделяет

упорядочение межбюджетных отношений, что свидетельствует о большой важности

Страницы: 1, 2, 3