Дипломная работа: Управление муниципальным хозяйством в муниципальных образованиях

Дипломная работа: Управление муниципальным хозяйством в муниципальных образованиях

Содержание

Введение

1. Методологические и теоретические основы управления муниципальным хозяйством

1.1 Элементы муниципального хозяйства и формы его организации

1.2 Организационная специфика муниципального хозяйства

1.3 Понятие комплексного социально-экономического развития муниципального хозяйства

2. Анализ управления развитием муниципального хозяйства в муниципальном образовании

2.1 Характеристика муниципального образования

2.2 Анализ управления муниципальным хозяйством в муниципальном образовании

3. Основные направления совершенствования управления муниципальным хозяйством

3.1 Совершенствование управления муниципальным хозяйством

3.2 Совершенствование социальной инфраструктуры

3.3 Совершенствование управления муниципальным имуществом

Заключение

Список использованной литературы

Введение

В настоящее время возрастает актуальность изучения управления развития муниципального хозяйства. Это обусловлено объективными экономическими причинами и процессами, происходящими в муниципальных образованиях. Во-первых, на территории муниципальных образований, помимо предприятий и учреждений муниципальной формы собственности, функционируют предприятия, организации и учреждения иных форм собственности, деятельность которых так или иначе связана с социально-экономическим развитием муниципальных образований, с удовлетворением потребностей местного сообщества. Во-вторых, наряду с имуществом находящимся в муниципальной собственности и средствами местного бюджета, на территории муниципальных образований значительна доля частной и государственной собственности в виде имущественных объектов и финансовых средств, которые также косвенно способствует решению вопросов местного значения, составляют экономическую основу местного самоуправления. Это обусловливает изучение проблем, связанных не только с управлением муниципальной собственностью, но и рассмотрение вопросов воздействия органов местного самоуправления на хозяйственную деятельность предприятий, организаций и учреждений не муниципальной формы собственности, изучение организационно-правовых форм вовлечения данных предприятий, организаций и учреждений, а также их имущества в решение вопросов местного значения.

С учетом вышесказанного совершенствование системы управления развитием муниципального хозяйства имеет важное научно-практическое значение и предопределяет актуальность темы, ее теоретическую и практическую значимость.

Обзор существующих по данной проблеме разработок и публикаций показывает, что состояние научной разработанности проблемы управления развития муниципальным хозяйством не в полной мере отвечает реальным практическим потребностям.

Среди ученых, занимающихся проблемой управления развитием муниципальных хозяйств, можно назвать таких авторов, как А.И.Гаврилов, Л.А.Велихов, Н.Е.Жигалова, В.Б.Зотов, В.Н.Парахина и др.

В соответствии с выбранной темой объектом исследования в дипломном проекте является муниципальное образование городской округ Павловский Посад, а предметом – процесс управления муниципальным хозяйством в муниципальном образовании городской округ Павловский Посад.

Цель настоящего дипломного проекта – анализ управления муниципальным хозяйством в муниципальном образовании город Павловский Посад.

Реализация поставленной цели определила решение следующих задач:

- рассмотреть элементы муниципального хозяйства;

- показать организационную специфику муниципального хозяйства;

- дать понятие комплексного социально-экономического развития муниципального хозяйства;

- определить процесс и этапы управления социально-экономическим развитием муниципальных образований;

- провести анализ управления развитием муниципального хозяйства в муниципальном образовании;

- предложить основные направления совершенствования управления развитием муниципального хозяйства.

Методологической и теоретической основой дипломного проекта явились труды отечественных ученых по вопросам муниципального управления.

Информационной базой исследования явились монографии, статьи отечественных и зарубежных экономистов, материалы периодических изданий и глобальной сети Интернет, а также программные, прогнозные и отчетные материалы администрации г. Павловский Посад.

При проведении дипломного проектирования применялись: диалектические и формально-логические методы; анализ и синтез, индукция и дедукция; системный и структурно-функциональный подходы.

Поставленные цель и задачи обусловили структуру и логику дипломной работы, включающей в себя введение, три главы, заключение и список использованной литературы.

1. Методологические и теоретические основы управления муниципальным хозяйством

1.1 Элементы муниципального хозяйства и формы его организации

Структура и порядок деятельности администрации муниципального образования в основном связаны с необходимостью решения задач управления муниципальным хозяйством.

Прежде всего, необходимо выяснить, что из себя представляют элементы муниципального хозяйства, и по какому основанию можно их классифицировать. Методика, предложенная при определении самого понятия "муниципальное хозяйство", предлагает следующий подход:

1. Муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей населения.

2. Деятельность, осуществляемая этими предприятиями и учреждениями, направлена на удовлетворение общественных интересов.

3. Поскольку деятельность осуществляют разнородные по своей природе субъекты, то необходим и субъект, координирующий их деятельность.

Исходя из данного анализа, основным признаком, по которому можно классифицировать элементы муниципального хозяйства, является роль (и место) того или иного элемента в реализации общественных потребностей.

И с этой точки зрения выделяются следующие элементы:

- муниципальные предприятия (поскольку их деятельность полностью подчинена интересам населения муниципального образования);

- иные предприятия и учреждения, чья деятельность частично связана с реализацией общественных интересов населения муниципальных образований;

- органы местного самоуправления.

Муниципальные предприятия, являясь по своей природе явлением общественным, все свои результаты, будь то прибыль или конкретные товары и услуги, направляют на общественные нужды. Иные предприятия и учреждения вынуждены участвовать в реализации общественных интересов в силу нормативного (в виде налагаемых на них в нормативном или законодательном порядке обязанностей) либо общественного (добровольного по форме) принуждения.

Третья группа, обозначенная в нашей классификации, осуществляет особую функцию - функцию регулирования деятельности двух предыдущих групп в интересах населения муниципального образования.

Ценность данной классификации в том, что она позволяет на основе выделения этих трех групп определить не просто роль и место каждой из них в решении вопросов местного значения, но и в зависимости от этого - цели деятельности этих элементов в процессе управления муниципальным хозяйством, учитывать их особенности.

Так, из этой классификации явно видно, что при построении отношений между населением муниципального образования и хозяйствующими субъектами по вопросам местного значения наиболее выгодно иметь отношения с муниципальными предприятиями, так как они не только реализуют населению товары и услуги, но и прибыль, полученная в итоге от их деятельности, является также собственностью данного местного сообщества. Поэтому хорошо работающее муниципальное предприятие всегда выгоднее для муниципального хозяйства.

С точки зрения того, какую роль в решении вопросов местного значения играют те или иные элементы, можно выделить несколько форм муниципального хозяйства, прежде всего по признаку возрастания роли собственной хозяйственной деятельности.

Коммунальная модель муниципального хозяйства характеризуется тем, что основную тяжесть затрат на реализацию общественных интересов и потребностей несут сами жители муниципального образования (коммуны, общины), и основным ресурсом являются налоги население. Главным элементом в этой системе выступает орган местного самоуправления, который осуществляет как накопление ресурсов, так и их расходование. Данная модель наиболее приемлема и существует в наиболее "благополучных" странах Европы, где права органов местного самоуправления на ведение хозяйственной деятельности ограничены. Недостаточность ресурсов для исполнения задач, возложенных на местное самоуправление, восполняется государством.

Коммунально-рентная модель муниципального хозяйства, по сравнению с предыдущей, отличается тем, что предусматривает участие органов местного самоуправления в сфере использования ресурсов территории и в ее развитии через предоставление ограниченных прав в финансово-кредитной деятельности и права ресурсной ренты. То есть налоги с населения дополняются возможностью обложения производителя продукции и услуг на территории муниципального образования.

Муниципально-рентная модель муниципального хозяйства подразумевает, что основное бремя по обслуживанию интересов населения и по решению вопросов местного значения несут органы местного самоуправления, для чего им предоставляется возможность стать полноценным хозяйствующим субъектом на своей территории.

Безусловно, та или иная модель не существует в чистом виде, однако роль и место того или иного элемента в различных странах серьезно отличаются друг от друга.

От чего зависит существование той или иной модели?

От огромного количества факторов, главными из которых, безусловно, являются:

- объем компетенции органов местного самоуправления, определенный законодательством;

- наличие и характер основных ресурсов территории;

- наличие квалифицированных кадров в органах местного самоуправления и муниципальных предприятиях;

- налогоспособность населения.

В зависимости от этих факторов формируется конкретная форма муниципального хозяйства.

В структуру муниципального хозяйства (его элементы) входят:

- муниципальные предприятия, деятельность которых направлена и подчинена интересам населения МО;

- результаты деятельности МП (прибыль или конкретные товары и услуги) направляются на удовлетворение общественных нужд;

- иные предприятия и учреждения, чья деятельность частично связана с реализацией общественных интересов населения. Эти предприятия вынуждены участвовать в реализации общественных интересов в силу нормативного (в виде налагаемых законодательством обязанностей) или общественного (добровольного) принуждения;

- субъект, координирующий деятельность этих разнородных по природе субъектов, в интересах населения муниципального управления.

Инфраструктура включает (помимо перечисленных выше): природные ресурсы (земля, недра); инженерные сети; коммуникации (дороги, включая вокзалы ж/д); связь; транспорт источники тепла, газо и водоснабжения; жилищный фонд; сферу услуг и развлечений; доступность офисных сооружений; обеспеченность квалифицированными кадрами; уровень правовой защиты населения, собственности и предпринимательства; социальную сферу (школы, детские сады, здравоохранение, спорт и т.д.).

Чем многообразнее и сложнее хозяйство в муниципальном образовании, тем большее значение приобретает комплексная увязка всех отраслей производственного и непроизводственного характера.

Из определения муниципального хозяйства следует, что некоторое число предприятий и учреждений, выполняющих общественно значимые функции, нуждается в координации их деятельности. Именно эту функцию на практике и выполняют органы местного самоуправления.

По своему содержанию деятельность органов местного самоуправления распадается на два направления, поскольку методы деятельности органов местного самоуправления по реализации групповых интересов граждан напрямую связаны с формами организации субъектов хозяйственной деятельности, с которыми вынуждены контактировать в процессе своей деятельности органы местного самоуправления.

Сами же субъекты хозяйственной деятельности можно разделить на следующие основные группы:

- муниципальные предприятия и учреждения;

- предприятия и учреждения иных форм собственности. Естественно, что права органов местного самоуправления в отношении этих групп и методы управления будут различными.

Так, права органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий не должны отличаться от прав любого собственника в отношении принадлежащего ему предприятия, права же на регулирование хозяйственной деятельности в отношении других собственников должны быть строго регламентированы законодательством, поскольку здесь речь идет о применении властных полномочий, а сами органы местного самоуправления выступают не как хозяйствующий субъект, а как власть.

В отношении муниципальных предприятий органы местного самоуправления выступают как собственник, с точки зрения организации их деятельности и пользования результатами этой деятельности, и как власть, поскольку в отношении общеобязательных норм и правил, принимаемых органами местного самоуправления в пределах их компетенции, все предприятия, и в том числе муниципальные, равны.

Органы местного самоуправления выступают и как субъект хозяйственной деятельности, и как субъект, наделенный законом правом регулировать эту деятельность на своей территории.

В связи с этим и возникают сложности в определении понятия "муниципальное управление", поскольку оно, как и понятие "муниципальное хозяйство", имеет двойственную природу.

Управленческая деятельность органов местного самоуправления включает в себя как вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами вне зависимости от формы собственности, так и вопросы более глубокого регулирования хозяйственных отношений для муниципальных предприятий и учреждений. В связи с этим в основу определения данного понятия должна быть положена цель управленческой деятельности органов местного самоуправления, а именно реализация общественных интересов, отнесенных к ведению местного самоуправления.

И в связи с этим основным видом деятельности органов местного самоуправления является подчинение деятельности предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, целям удовлетворения общественных интересов граждан.

Понятие "муниципальное управление" должно в обязательном порядке включать в себя не только цель деятельности, но и ее формы, определяемые законом.

Муниципальное управление есть деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства.

Это несколько громоздкое определение, тем не менее, достаточно полно отражает содержание понятия "муниципальное управление", поскольку включает в себя и цель деятельности, и специфические средства ее осуществления.

Не менее важно отметить тот факт, что на основе этого определения можно очень рельефно показать отличия муниципальной службы от службы в органах государственной власти. Они также проистекают из двойственной природы муниципального хозяйства, поскольку муниципальный служащий должен обладать знаниями, необходимыми для непосредственной хозяйственной деятельности, и в этом смысле его деятельность мало, чем отличается от предпринимательства. С другой стороны, общественный характер распределения приобретенной в результате деятельности прибыли и задача регулирования хозяйственных интересов иных собственников, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории муниципального образования, требуют знаний и навыков, больше присущих государственной службе.

1.2 Организационная специфика муниципального хозяйства

Согласно Конституции РФ, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Вопросы местного значения понимаются как особая категория дел, отделенная от государственных функций (принцип "выделенной компетенции" местного самоуправления). Органы государственной власти не вправе вмешиваться в решение вопросов местного значения, а органы местного самоуправления обязаны самостоятельно и непосредственно реализовывать (без права передачи государственным органам) закрепленные за ними полномочия по вопросам местного значения. Таким образом, отечественная конституционная модель местного самоуправления построена на основе отграничения сфер ведения государства и местного самоуправления как отдельных видов публичной власти, причем отграничения не инструментального, а сущностного (предметного).

Вместе с тем Конституция РФ (часть 2 статьи 132) и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляют возможность передачи законом органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Такие полномочия, соответственно, находятся вне рамок вопросов местного значения и являются дополнительными функциями, по своей природе не относящимися к сфере ведения местного самоуправления. Соответственно, передача государственных полномочий должна быть такой, чтобы не происходило подмены государственной власти местным самоуправлением и искажения природы самого местного самоуправления. Это означает, что она должна носить весьма ограниченный характер – как в количественном (объем делегированных полномочий), так и в качественном (виды передаваемых полномочий) отношении. И прежде всего, должен быть ограничен перечень государственных полномочий, которые могут передаваться органам местного самоуправления.

Все государственные полномочия по субъекту (по правообладателю) могут быть поделены на: а) полномочия РФ и б) полномочия субъектов РФ. В зависимости от сферы ведения полномочия делятся на: а) полномочия по предметам исключительного ведения (РФ или субъектов РФ) и б) полномочия по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. При этом следует иметь в виду, что федеральными законами, подзаконными нормативными правовыми актами, а также договорами (соглашениями) федеральные полномочия могут передаваться органам государственной власти субъектов РФ, а полномочия субъектов РФ – федеральным органам государственной власти. То есть с точки зрения принадлежности полномочия РФ и субъектов РФ подразделяются на собственные и делегированные, причем перераспределяться в порядке передачи части полномочий от одного уровня власти к другому, согласно действующему законодательству, могут и полномочия по предметам исключительного ведения РФ или субъектов РФ, и полномочия по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Частью 2 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ – законами субъектов РФ. Буквальное толкование данной нормы означает, что возможна передача любых собственных полномочий РФ и субъектов РФ органами власти того уровня, которым они принадлежат. Таким образом, следует признать принципиально допустимой передачу органам местного самоуправления:

1) Российской Федерацией – а) полномочий РФ по предметам исключительного ведения РФ и б) полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;

2) субъектами РФ – а) полномочий субъектов РФ по предметам исключительного ведения субъектов РФ и б) полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

По поводу возможности передачи органами государственной власти РФ или субъектов РФ делегированных им полномочий друг друга законодательство не содержит каких-либо конкретных предписаний, и это порождает немалую правовую неопределенность. Далее, на основе системного анализа действующих правовых норм, мы попытаемся выявить и сформулировать правила на этот предмет.

Но в первую очередь необходимо определить общие принципы передачи полномочий, касающиеся их содержания и объема. Законодательство не закрепляет прямо каких-либо основополагающих начал, однако их можно логически вывести из иных общих нормативных положений:

- недопустимость перераспределения предметов ведения в результате передачи части полномочий;

- недопустимость передачи полномочий законодательного органа (например, в случаях, когда регулирование (решение) того или иного вопроса Конституцией РФ, федеральными законами, Уставом и законами субъекта РФ отнесено непосредственно к компетенции законодательного органа власти);

- передача преимущественно исполнительно-распорядительных полномочий; передача нормотворческих функций допустима лишь в объеме, необходимом для определения отдельных аспектов порядка (механизма) реализации данных полномочий, в целом же осуществление полномочий должно регламентироваться нормативными правовыми актами того уровня власти, который передает полномочия органам местного самоуправления (вопросы материально-правового характера – основания и условия совершения действий в рамках осуществления полномочий, в значительной мере вопросы процессуального характера также);

- законность, или непротиворечие передачи полномочий законодательству – Конституции РФ и федеральным законам (по полномочиям РФ и субъектов РФ), уставу и законам субъекта РФ (по полномочиям субъекта РФ). Это правило вытекает из установленной иерархии актов по юридической силе, закрепленных, в частности, в статьях 15, 76 Конституции РФ, статье 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Данное правило прямо закреплено применительно к наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ законами субъектов РФ (абзац 2 части 2 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Учитывая, что по собственным полномочиям РФ и субъектов РФ, как указывалось выше, действует общее правило, разрешающее такую передачу, критерий непротиворечия подразумевает отсутствие специальных запретов на передачу тех или иных полномочий (а не наличие специальных разрешений на это): полномочия могут передаваться, если это прямо не запрещено законом.

Так, в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" в пункте 2 статьи 26.3 закрепляется исчерпывающий перечень полномочий субъектов РФ, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов РФ, т.е. понимаемых как собственные полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения. Согласно пункту 7 той же статьи, иные полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения, закрепляемые другими федеральными законами, определяются как передаваемые субъектам РФ полномочия РФ и финансируются за счет средств федерального бюджета. В пункте 6 той же статьи устанавливается, какие из закрепленных в пункте 2 полномочий субъектов РФ не могут передаваться органам местного самоуправления. Таким образом, по данному Закону для собственных полномочий субъектов РФ критерий непротиворечия означает отсутствие прямого запрета на передачу полномочий. Соответственно, в этом случае наличие или отсутствие в специальном (отраслевом) законе разрешающей оговорки не имеет принципиального значения.

С 2006 года органам местного самоуправления могут передаваться 42 из 63, т.е. более 2/3 (до этого – 24 из 55, т.е. менее 1/2), собственных полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения. Как видно, происходит расширение допустимых к передаче на местный уровень полномочий субъектов РФ за счет того, что сокращается перечень полномочий, запрещенных к передаче (с 31 до 21).

К собственным полномочиям субъектов РФ по предметам совместного ведения, которые запрещено передавать органам местного самоуправления, в настоящее время относятся:

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5