Курсовая работа: Финансовый контроль в условиях рыночной экономики

·  давать правительству заключения по исполнению государственного бюджета.

Задачи и вся деятельность Министерства государственного контроля СССР при этом связывалась с широко развернувшимся движением за рост накоплений, за выявление и использование внутренних ресурсов и возможностей хозяйства.

В целях осуществления возложенных на него задач Министерству государственного контроля было предоставлено право:

·  Производить ревизии и проверки производственно-хозяйственной и финансовой деятельности во всех министерствах и ведомствах и их органах на местах.

·  Давать обязательные для всех министерств, ведомств, кооперативных и общественных организаций, предприятий и учреждений указания о предоставлении объяснений, справок и копий плановых, отчетных и других документов, необходимых для производства ревизий и проверок и изучения отдельных вопросов деятельности этих организаций, предприятий и учреждений, а также обязательные указания об устранении вскрытых ревизией и проверкой нарушений, извещая о последнем руководителей соответствующих министерств и ведомств.

·  Изымать подлинные документы, связанные с подлогами и хищениями государственных денежных средств и материальных ценностей в тех случаях, когда сохранность этих документов не гарантируется на месте.

·  Беспрепятственно осматривать производственно-складские служебные помещения, а также объекты строительства и сооружений.

Должностных лиц, виновных в невыполнении постановлений и распоряжений правительства, в запущенности учета, бесхозяйственном хранении, расходовании и использовании материальных ценностей и денежных средств, а также в представлении органам государственного контроля неправильных сведений, правительство подвергает дисциплинарным взысканиям или отстраняет от занимаемой должности. В случае обнаружения злоупотреблений и иных преступных действий виновные лица привлекаются через органы прокуратуры к судебной ответственности в установленном законом порядке.

В 1946 году деятельность государственного контроля была направлена на усиление контроля в области финансов, на проверки себестоимости продукции, соблюдение плановой и технологической дисциплины, на улучшение и удешевление государственного аппарата, на контроль за исполнением государственного бюджета, на борьбу с расхищением, разбазариванием и порчей хлебопродуктов.

В феврале 1956 года XX съезд КПСС подвел итоги пятой пятилетки. Наряду с вопросами развития народного хозяйства, съезд рассмотрел работу Министерства государственного контроля СССР. В отчетном докладе Первый секретарь ЦК КПСС Никита Сергеевич Хрущев подверг острой критике работу контрольных органов и указал, что Министерство государственного контроля СССР не справляется с задачей проверки исполнения директив партии и правительства. По мнению Н. С. Хрущева, настала необходимость коренным образом перестроить работу Министерства государственного контроля СССР с тем, чтобы оно глубже изучало вопросы работы государственного аппарата, его структуру, проверяло, как выполняют те или иные звенья аппарата решения партии и правительства, ставило перед правительством большие, принципиальные вопросы улучшения и рационализации государственного управления.

На съезде заместитель Председателя Совета Министров СССР Михаил Георгиевич Первухин отметил: «в министерстве укоренилась порочная практика погони за большим количеством проверок. Это приводило к распылению контролерских сил, к снижению действенности контроля. Вместо того, чтобы всячески добиваться действенного контроля, умело и вовремя предупреждать и исправлять недостатки, добиваться, чтобы по результатам проверок соответствующими министерствами и предприятиями немедленно принимались меры к устранению вскрытых проверками недостатков, Министерство госконтроля ограничивалось посылкой в правительство объемистых докладных». В связи с критикой, которой подверглась деятельность Министерства, работа госконтроля стала перестраиваться и сосредотачиваться на фактическом контроле за точным и безусловным выполнением решений партии и правительства всеми звеньями государственного и хозяйственного аппарата. На первое место выдвинулось изучение вопросов управления промышленностью, структуры и штатов государственного аппарата в целях его рационализации, упрощения и искоренения различного рода излишеств, параллелизма в работе, борьба с бюрократизмом. В связи с новыми народнохозяйственными задачами и «необходимостью усиления проверки исполнения решений правительства сверху донизу, а также в целях укрепления государственной дисциплины», 22 июля 1961 года Комиссия советского контроля Совета Министров СССР была преобразована в союзно-республиканский орган СССР — Комиссию государственного контроля Совета Министров СССР (Госконтроль СССР).

На этом преобразования системы госконтроля не закончились. 27 ноября 1962 года совместным постановлением ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР был образован общесоюзный Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР и соответствующие органы на местах. Система, порядок формирования и задачи вновь созданного Комитета стали определяться Положением о Комитете и соответствующих органах на местах, утвержденным постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20 декабря 1962 года, а также Положением о группах и постах содействия комитетам партийно-государственного контроля, утвержденным общесоюзным Комитетом партийно-государственного контроля 30 июня 1964 года.

Конституция СССР 1977 года закрепила наличие системы органов народного контроля, внеся изменения в определение их места в государственном механизме. Все основные звенья народного контроля (кроме общественных органов на предприятиях, в учреждениях и организациях) образовывались Советами народных депутатов, то есть Конституция устанавливала единый порядок их образования. Было предусмотрено, что органы народного контроля функционировали в тесном взаимодействии и контакте с органами государственной власти, прокуратуры, суда, внутренних дел, с различными контрольными инспекциями и общественными организациями.

Перестройка восьмидесятых годов ставила трудные задачи перед народным контролем. В сложившейся обстановке деятельность органов народного контроля, ранее пронизывающая все сферы общества, не могла быть достаточно эффективной, она плохо корреспондировалась с теми правовыми и хозяйственными отношениями, которые утверждались в ходе продвижения к рынку. В конечном итоге к началу 1991 года система народного контроля была дезориентирована и основательно разрушена.

Осознавая, что слабость контроля всегда отрицательно сказывается на уровне управления и в конечном итоге на результатах хозяйствования, пятая сессия Верховного Совета СССР 16 мая 1991 года в числе законов, связанных с переходом к рыночной экономике приняла закон о Контрольной палате СССР. В соответствии с данным законом Контрольная палата СССР получала право контроля за эффективным и производительным использованием государственного бюджета во всех без исключения органах государственной власти и управления. Через контроль за финансами предполагалось получить доступ к информации о принимаемых решениях и лицам, отвечающим за их принятие и исполнение.

2.3 Органы государственного финансового контроля Российской Федерации

Принцип разделения властей придает важную роль финансовому контролю за деятельностью органов исполнительной власти со стороны органов представительной власти и определяет его новое содержание. Основы контроля закреплены в Конституции Российской Федерации, в конституциях республик в составе федерации, а также в основных законах и правовых актах представительных органов местного самоуправления и органов исполнительной власти.

Так, для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образует Счетную палату. Ее деятельность будет рассмотрена далее.

В ведение Государственной Думы и Совета Федерации передан контрольно-бюджетный комитет. В его компетенцию входят помимо экспертно-аналитической работы по финансовым вопросам, связанным с доходами и расходованием бюджетных средств, проведение также финансового контроля за: исполнением федерального бюджета; соблюдением законности и повышением эффективности государственных средств, выдаваемых на финансирование бюджетных организаций, сферы материального производства, обороны; формированием доходов и расходов от внешнеэкономической деятельности; использованием внебюджетных фондов. [14]

Контрольные функции в области финансов осуществляют также представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, что закреплено в их законодательстве в соответствии с федеральными актами, и органы местного самоуправления.

В целях эффективности президентского контроля в ведении Президента Российской Федерации создан специальный контрольный орган — Контрольное управление Президента Российской Федерации (преобразованное из Контрольного управления Администрации Президента Российской Федерации).

Контрольное управление имеет территориальные подразделения. Все эти органы действуют как система обеспечения конституционных контрольных полномочий Президента Российской Федерации. Они осуществляют от имени и по поручению Президента Российской Федерации контроль за исполнением федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации Конституции Российской Федерации, указов и распоряжений Президента. Управление подчиняется непосредственно Президенту Российской Федерации в качестве структурного подразделения его администрации. Основными функциями Контрольного управления являются:

·  анализ деятельности специальных органов контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти, подразделений Администрации Президента, органов исполнительной власти субъектов Федерации;

·  рассмотрение жалоб и обращений граждан, предприятий, учреждений.

Все они предполагают возможность проведения контроля, являющегося по своему содержанию финансовым.

Управление не наделено правом применение каких-либо санкций, однако оно в праве направлять предписания об устранения выявленных нарушений руководителям федеральных органов исполнительной власти, главам исполнительной власти субъектов федерации. Эти предписания должны быть рассмотрены соответствующими органами и должностными лицами в течение 10 дней.

Органы исполнительной власти направляют контрольную деятельность подведомственных им органов государственного управления, в том числе финансовых, а также непосредственно сами осуществляют финансовый контроль. [15]

В пределах своих полномочий Правительство Российской Федерации контролирует составление и исполнение федерального бюджета, проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, осуществляет систематический контроль за исполнением законов Российской Федерации и иных актов, регулирующих финансовые отношения, другими органами исполнительной власти субъектов федерации, принимает меры по устранению их нарушения.

В полномочия Правительства Российской Федерации входит контроль за деятельностью в области финансов подведомственных ему министерств, государственных комитетов и других, включая органы федеральной службы финансовой сферы. При этом Правительство Российской Федерации вправе отменить акты указанных органов.

Направляя деятельность подведомственных ему органов по осуществлению финансового контроля, Правительство Российской Федерации принимает правовые акты (нормативные и индивидуальные), регулирующие порядок этой деятельности. Так, Правительством Российской Федерации утверждены Положение о Министерстве финансов Российской Федерации (Постановление от 19 августа 1994 года), Положение о Федеральном казначействе Российской Федерации (Постановление от 27.08.93г.), о других службах, где закреплены функции по финансовому контролю.

Важнейшее место в системе финансового контроля занимает Министерство финансов Российской Федерации, которое не только разрабатывает финансовую политику страны, но и контролирует ее осуществление.

Прежде всего Минфин осуществляет финансовый контроль в процессе разработки федерального бюджета; контролирует поступление и расходование бюджетных средств и средств федеральных внебюджетных фондов; участвует в проведении валютного контроля; контролирует направление и использование государственных инвестиций.

Следует при этом отметить, что контрольные полномочия Минфина Российской Федерации распространяются на финансовые средства только федерального уровня. В тех случаях, когда проверяется деятельность исполнительных органов власти субъектов Федерации, его контрольные функции не должны выходить за эти рамки. Такой подход обусловлен принципом самостоятельности бюджетного устройства в Российской Федерации.

Однако, принимая во внимание принятый в 1998г. Бюджетный кодекс, можно отметить, что на Минфин возложено осуществление финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов российской Федерации и местных бюджетов, если субъект Российской Федерации получает помощь в объеме свыше 50% расходов его консолидированного бюджета. Назначается ревизия и исполнение бюджета субъекта федерации переходит под контроль Минфина и в случаях, когда субъект не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств.

Финансовый контроль осуществляют все структурные подразделения МФРФ соответственно их компетенции. Так, органы казначейства призваны осуществлять государственную бюджетную политику; управлять процессом исполнения федерального бюджета, осуществляя при этом жесткий контроль за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств. [16]

В связи с повышением роли налогов в доходах государства стало необходимо выделение органов налоговой службы в особую систему. Деятельность налоговой службы направлена на обеспечение единой системы контроля за соблюдением российского налогового законодательства, правомерности исчисления, полноты и своевременности внесения налогов в бюджет и внебюджетные фонды. Органы ГНС наделены широким кругом контрольных полномочий и прав по применению мер принудительного воздействия к нарушителям налогового законодательства. Одновременно, для обеспечения безопасности РФ и укрепления государственной дисциплины в области налогообложения были созданы федеральные органы налоговой полиции, которые включают в Федеральную службу налоговой полиции, территориальные и местные органы.

Функции органов Государственного страхового надзора также ограничены особой сферой — страховой деятельностью. Они осуществляются в целях обеспечения соблюдения требований законодательства РФ о страховании, развития страховых услуг, защиты прав и интересов участников страховых отношений. [17]

Перестройка банковской системы и возникновение коммерческих банков в значительной мере изменили функции банков (кредитных органов) в области финансового контроля. Особая роль в его осуществлении принадлежит Центральному Банку России. Он организует и контролирует денежно-кредитные отношения в стране, осуществляет надзор за деятельностью коммерческих банков. С этой целью создано специальное подразделение – Департамент банковского надзора. При этом ЦБР вправе применить к банкам, нарушающим законодательство и установленные правила деятельности, принудительные меры воздействия в административном порядке. ЦБР осуществляет контроль за соблюдением законодательства о валютном регулировании.

Впервые в законодательном плане решен вопрос об обязательности ведомственного или внутреннего контроля. Главным распорядителям и распорядителям бюджетных средств вменено в обязанность осуществлять контроль за использованием этих средств.[18]

Наряду со всеми перечисленными структурными подразделениями МФРФ существует специальное контрольное подразделение, предназначенное именно для проведения финансового контроля – это Контрольно-ревизионное управление с его территориальными органами на местах.

2.4 Проблемы взаимодействия основных звеньев государственного финансового контроля

На сегодняшний день существует целый ряд проблем, касающихся государственного финансового контроля.

Наиболее остро стоит вопрос о законодательном регулировании государственного финансового контроля. Главное здесь состоит в том, что государство использует и управляет значительно большими средствами нежели те, что мобилизуются в его бюджете. Поэтому оно должно иметь правовую базу и соответствующий механизм обеспечения целевого и эффективного использования всех принадлежащих ему средств и контроля за тем, как это делается.

Для создания полноценной, отвечающей совершенным реалиям правовой базы финансового контроля требуется законодательное определение понятия «государственный финансовый контроль». Такое определение пока не дано.

Незавершенность в вопросах формирования правовой базы государственного финансового контроля и отсутствия его определения привели к тому, что на данный момент усилия контролирующих органов направлены на осуществление контроля, в основном, в своих ведомственных интересах. Так, например, у Счетной палаты своя контрольная компетенция, у Центрального Банка – своя, у Госналогслужбы – своя. А на практике получается, что фактически бесконтрольна со стороны государства вся банковская система страны, начиная с Центрального Банка России. А также федеральные органы как счетная палата, казначейство, служба валютного служба валютного и экспертного контроля, комиссия по ценным бумагам никак не координируют свои контрольные функции. В свою очередь Госналогслужба России, в соответствии с законодательством, считает своей основной задачей контроль за уплатой налогов, сбор налогов получается не в их компетенции. Каждый стоит на границах своей деятельности. Если возникает вопрос, требующий объединения усилий, начинаются бюрократические согласования, увязки, перекладывание ответственности, время уходит, нарушения либо остаются, либо наоборот немедленно устраняются, если речь идет об ответственности. Затрагивая вопрос о взаимодействии органов контроля, нельзя не отметить еще один момент. Структура финансового контроля Российской Федерации отличается весьма значительным количеством компетентных органов. Их задачи и функции в области формирования и использования бюджетно-финансовых ресурсов очень часто переплетены, характеризуются элементами дублирования параллелизма.[19]

Так, рассматривая систему органов бюджетно-финансового контроля в городе Москве, видим, что при таком количестве компетентных органов необходимо законодательно или нормативным актом определить порядок их взаимодействия. На сегодняшний день этот вопрос не решен.

Нельзя сказать, что данные вопросы не решаются. На сегодня принят ряд законов о государственном финансовом контроле в Российской Федерации и об аудиторской деятельности в Российской Федерации. Так, в 1998 г. был принят бюджетный Кодекс, в котором получили правовую основу многие вопросы государственного и муниципального финансового контроля.

Впервые в законодательной практике в документе такого уровня указано, какие организации являются органами государственного и муниципального контроля. Определены основные права органов, осуществляющих контроль и обязанности ведомственного или внутреннего контроля.

Важным новшеством стало то, что подробно расписаны контрольные функции МФРФ и Федерального казначейства.

Новыми и принципиально важными являются повышение требования к качеству работы контрольных органов. В частности, руководители и аудиторы Счетной палаты Российской Федерации в случае установления фактов недостоверности и неполноты сведений, содержащихся в заключениях палаты об исполнении федерального бюджета, освобождаются от занимаемых должностей.

Однако для эффективности осуществления государственного финансового контроля требуется не только назвать контрольные органы, но законодательно закрепить их задачи, права, сферу действия, статус и полномочия их работников.

Юридически не отрегулированы многие вопросы во взаимоотношениях финансовых ревизоров, прокуроров, следователей, которые решаются в «рабочем порядке», что вызывает различные затруднения при решении совместных задач. Нет сегодня ясности и во взаимодействии органов государственного контроля с институтом аудита, оперирующего вне системы государственного финансового контроля.

Главе 3. Счетная палата как основной орган в системе государственного финансового контроля

3.1 Исторические аспекты возникновения Счетной палаты как органа финансового контроля

Необходимость создания органов государственного контроля наиболее остро проявилась при первых Романовых — царе Михаиле Федоровиче (1613—1645) и его сыне, Алексее Михайловиче (1645—1676). Тогда началась смена характера, содержания и стиля правления. Начинался качественно новый период в истории России, который характеризовался укреплением государственности и централизацией власти. На этом историческом фоне в 1654 — 1656 годы в структуре государственной власти России под кураторством царской Думы учреждается Счетный приказ, или Приказ Счетных дел. Первоначально перед приказом ставилась сравнительно узкая задача — проверить раздачу полкового жалованья во время войны с Польшей 1653—1654 годов, а затем обревизовать деятельность Приказа Большой казны за 50 лет. В дальнейшем Счетный приказ считал государственные доходы и расходы по книгам других центральных приказов и земельных учреждений; в некотором роде выполнял функции казначейства, куда поступали недоимки прошлых лет и остатки из ассигнованных по разным ведомствам сумм, если они оставались; обращался в другие Приказы с запросами по исполнению ассигновок, данных послам, полковым воеводам и другим должностным лицам; вызывал к отчету из городов земских целовальников с их приходно-расходными книгами. Таким образом, в одном органе были совмещены функции учета прихода, расхода и остатков государственных средств с сопровождающей этот процесс функцией контроля.

Ближняя канцелярия (до 1719 года) и Ревизион-коллегия (начиная с 1720 года) В обязанности Коллегии входило заведование счетами всех государственных доходов и расходов и суд над лицами, изобличёнными в злоупотреблениях по части собирания доходов и использования расходов. После её подчинения Сенату, Коллегия получила инструкцию для своих действий, представлявшую первый опыт сколько-нибудь систематического изложения обязанностей государственного контроля. Во главу ревизионных требований по отношению ко всякого рода операциям распорядителей казенными средствами инструкция ставит принцип законности — соответствия операций законным основаниям для их производства.[20]

При Елизавете Петровне Ревизион-коллегия вновь становится единственным для всех мест и лиц Российской империи ревизионным учреждением. При этом весьма остро ставилась задача повышения эффективности ее работы. Например, в 1756 году Сенат обнаружил, что на содержание чиновников Ревизион-коллегии расходуются большие суммы и что эта Коллегия, обязанная представлять годовые генеральные табели о приходе, расходе и остатках денежных средств, а также месячные ведомости о ходе ревизий, «ни об одном годе вышеписанной табели и рапортов не подавала». В связи с этим Сенат решил принять своеобразные меры: «той Ревизион-коллегии с конторою, членам, секретарям и приказным людям жалованье производить из взысканных по счетам начетных денег, а из Штатс-конторы более уже не производить». Однако эти и другие попытки улучшить контрольное дело не устраняли основной причины застоя ревизионного дела — неналаженности местного счетоводства и отчетности.

В соответствии с Манифестом от 7 ноября 1775 года для управления делами в Российской Империи были учреждены Казенные палаты по одной в каждой губернии: «для домостроительных дел и управления казенных доходов Императорского Величества». Казенная палата, по выражению Екатерины II, «не что иное есть, как соединение Департамента Камер [„ведавшего надзиранием над всеми государственными окладными и неокладными доходами“] и Ревизион-коллегии, которой поручаются в смотрение домостроительные и казенные дела губернии». Из этого определения истекали все обязанности Казенной палаты. Она собирала ведомости о численности населения, сведения о приходах и расходах, свидетельствовала счета, управляла соляными и питейными сборами и откупами, наблюдала, чтобы в ее губернии не были собираемы незаконные сборы, чтобы законные сборы поступали своевременно, сохранялись в целостности и доставлялись куда следует, она доставляла, наконец, в Экспедицию по государственным доходам и в Сенат сведения о доходах и расходах ее губернии. В свою очередь начался новый этап в деятельности Главного управления ревизии государственных счетов. Новый Государственный контролер А.З. Хитрово (1827—1854) пытается в известной степени улучшить технику и методику контроля и разработать подробные правила проверки и соответствующие инструкции о проведении ревизии. В марте 1836 года он представляет императору проект некоторых преобразований государственного контроля. Проект предусматривал только внешнее упорядочение ревизионного дела, в основу его была положена «система генеральной отчетности». 5 декабря 1917 года декретом был образован Народный комиссариат государственного контроля, осуществлявший проверку финансовой деятельности государственных учреждений. В этот же день был принят декрет Совнаркома «Об образовании Коллегии Государственного контроля».

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5