Дипломная работа: Проблемы и пути совершенствования казначейского контроля в бюджетной системе РФ

Дальнейшие изменения в работе органов федерального казначей­ства в области контроля за исполнением федерального бюджета нашли отражение в нормативных документах, постановлениях Правительства РФ. В соответствии с п. 13 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[18] федеральное казначейство получило статус федеральной служ­бы с правоприменительными функциями Министерства финансов Российской Федерации по обеспечению исполнения федерального бюджета. При этом иерархия органов федерального казначейства пред­ставлена следующим образом: федеральное казначейство (казначей­ство России) в Москве, Управления федерального казначейства по субъектам Российской Федерации, отделения Управления феде­рального казначейства по субъекту Российской Федерации.

Полномочия, организация деятельности федерального казначей­ства (казначейства России) закреплены в Положении о федеральном казначействе, утвержденном постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703 «О федеральном казначействе»[19]. В соответ­ствии с этим Положением федеральное казначейство (казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законода­тельством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполне­ния федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предвари­тельному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета и находится в ведении Министерства финансов РФ.[20]

Анализ нормативных документов, изменений в Бюджетном кодек­се Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что в работе органов федерального казначейства произошел определенный сдвиг с последующего контроля в сторону предварительного и текущего. Это обусловлено, прежде всего, изменением концепции государственного финансового контроля и переходом от фискального подхода к процес­су управления финансовыми потоками. В связи с этим значительно смягчились санкции за нарушения бюджетного законодательства и сде­лан упор на предупредительные (профилактические) меры.

Система реализации контрольных функций основывается на линей­но-функциональной структуре организации органов федерального казначейства.

Горизонтальная структура управления базируется на функциональ­ном разделении осуществляемой деятельности. В состав Управления федерального казначейства по субъектам Российской Федерации вклю­чены следующие структурные подразделения, осуществляющие конт­рольные функции: отдел анализа доходов, отдел операций по доходам на едином казначейском счете, отдел платежей из федерального бюдже­та, отдел кассового исполнения бюджета, отдел учета внутреннего долга и бюджетных кредитов, главная бухгалтерия по операциям со средства­ми федерального бюджета, контрольно-инспекторский отдел.

Каждое подразделение проводит контрольную работу по своему направлению специализации. Например, контрольные функции отде­ла анализа доходов и отдела операций по доходам на едином казна­чейском счете заключаются в следующем:

- контроль за поступлением налоговых и неналоговых доходов на едином казначейском счете в соответствии с Бюджетной классифи­кацией доходов;

- выяснение неклассифицированных поступлений;

- контроль за распределением доходов между уровнями бюдже­тов в соответствии с налоговым и бюджетным законодательством по нормативам отчислений;

- контроль за возвратом доходов на счета плательщиков в соот­ветствии с бюджетным законодательством по представлениям адми­нистраторов доходов.

Для обеспечения контроля за поступлением доходов в Управлении федерального казначейства по субъектам Российской Федерации ве­дется большая работа по внесению в базу данных изменений по класси­фикации доходов бюджетов Российской Федерации в соответствии с изменениями в бюджетном законодательстве. Например, в 2004 г. (согласно со ст. 7 Закона о федеральном бюджете на 2004 год[21]) появи­лись новые источники формирования доходов федерального бюджета:

- доходы от сдачи в аренду иностранным государствам вооруже­ния и военной техники, находящихся в федеральной собственности;

- плата за услуги (работы), оказываемые государственными учреждениями по формированию Государственного фонда драгоцен­ных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, хране­нию, отпуску и использованию драгоценных металлов и драгоценных камней при Минфине России (Гохран России) при осуществлении опе­раций с ценностями из Государственного фонда драгоценных метал­лов и драгоценных камней Российской Федерации;

- средства, которые юридические лица и индивидуальные предприниматели, реализующие и производящие товары или услуги, возмещают Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей Минэкономразвития России за проведе­ние экспертиз, испытаний (исследований) образцов (продукции);

- плата за пользование водными биологическими ресурсами по межправительственным соглашениям;

- средства, полученные за выдачу лицензий, разрешений и серти­фикатов, предусмотренных Федеральным законом от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии», а также за продление срока их действия;

- прибыль Банка России.

С 1 января 2005 г. в соответствии с этими дополнениями были внесены изменения в Бюджетную классификацию доходов.

Отдел платежей, главная бухгалтерия по операциям со средства­ми федерального бюджета организуют контрольно-экономическую работу по вопросам, входящим в компетенцию отделов:

- предварительный контроль за целевым использованием средств федерального бюджета, в том числе сбор и учет лимитов бюджетных обязательств распорядителей и бюджетополучателей;

- текущий контроль и учет принятых распорядителями и бюджетополучателями денежных обязательств.

Контрольные функции контрольно-инспекторского отдела:

- координация работы отделов управления и отделений по рай­онам;

- проверка финансово-хозяйственной деятельности отделений (целевого использования средств федерального бюджета, выделенных на содержание отделения; постановка бухгалтерского учета; анализ контрольной работы, выполняемой отделением, эффективности рабо­ты отделов);

- проверка осуществления отделениями предварительного конт­роля при финансировании организаций через лицевые счета казначей­ства с целью определить правильность и своевременность работы соот­ветствующих отделов отделений со средствами федерального бюджета, выделенными бюджетополучателям.

В начале года территориальные органы федерального казначейства разрабатывают план основных вопросов экономической и контрольной работы, в котором предусмотрены следующие основные направления:

- исполнение доходной части бюджетов;

- исполнение расходной части федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, а также работа по обслуживанию лицевых счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;

- учет и отчетность;

- контроль за использованием средств федерального бюджета, выделенных на возвратной и безвозвратной основе;

- контрольно-инспекторская работа;

- правовое обеспечение органов федерального казначейства;

- повышение квалификации, совершенствование кадровой ра­боты;

- развитие и защита информационного обеспечения.

На базе годового плана, в котором отражены основные вопросы экономической и контрольной работы, каждый отдел Управления федерального казначейства по субъектам Российской Федерации (УФК) формирует индивидуальный план работы отдела по вопросам, входящим в его компетенцию. Каждым отделом УФК составляется отчет о выполнении пла­на экономической и контрольной работы за I квартал, полугодие, де­вять месяцев и год. Работа отделов строится на взаимодействии с другими подразделениями (проведение совместных контрольных ме­роприятий, анализ проводимой работы, составление отчетов). В целом контрольная деятельность отделов УФК составляет единую систему, на­правленную на реализацию стоящих перед органами казначейства задач по выполнению контрольных функций.

Вертикальная или линейная структура органов казначейства предполагает несколько уровней руководства и представляет собой систе­му «федеральное казначейство – управление – отделение», где каж­дый элемент выполняет свои контрольные функции.

Основные контрольные функции управления — организационно-методическая работа, проведение комплексных контрольных мероп­риятий, анализ результатов проводимой контрольной работы, а также подготовка отчетов, информации, предложений для передачи в феде­ральное казначейство.

Отделения федерального казначейства участвуют непосредствен­но в контрольных мероприятиях, подготавливают отчеты о своей рабо­те. В условиях перевода средств на лицевые счета бюджетополучате­лей перед отделениями встает задача предварительного и текущего контроля за целевым использованием средств федерального бюджета.

Связь в системе двусторонняя. При прямой связи «управление — отделение» направляются задания на проведение контрольных меро­приятий, методические рекомендации по проведению проверок и оформлению их результатов, различные запросы. При обратной свя­зи «отделение — управление» направляются материалы контрольных мероприятий, ежемесячные отчеты по их итогам, сведения о приоста­новлении операций по лицевым счетам распорядителей и получате­лей средств федерального бюджета в случаях нарушений законодатель­ства Российской Федерации.

Бюджетный контроль, как и финансовый контроль в целом, по вре­мени проведения подразделяется на предварительный, текущий и последующий.

Предварительный контроль – проводится на стадии санкционирования расходов в момент контроля и учета принятия бюджетными учреждениями обязательств и препятствует принятию бюджетными учреждениями обязательств, не обеспеченных назначениями.[22]

Примером такого контроля на макроуровне является процесс составления и утверждения бюджетов всех уровней и финансовых пла­нов внебюджетных фондов на основе оценки обоснованности распре­деления ВВП и разработки макроэкономических показателей разви­тия экономики. На микроуровне это процесс разработки финансовых планов и смет, кассовых и кредитных заявок, финансовых разделов биз­нес-планов, составление учредительных договоров, договоров о совме­стной деятельности. Так, при выделении средств федерального бюд­жета на содержание бюджетной организации до утверждения сметы доходов и расходов проверяется обоснованность представляемых рас­четов о предстоящих расходах и ожидаемых доходах. Аналогичные проверки проводятся при выделении на возвратной основе средств на выполнение федеральных целевых программ.

Для осуществления предварительного и текущего контроля по исполнению расходной части федерального бюджета в органах каз­начейства открываются и ведутся лицевые счета учета операций по исполнению расходов федерального бюджета.

Лицевой счет – это регистр аналитического учета органа казначей­ства, предназначенный для отражения в учете лимитов бюджетных обязательств, принятых денежных обязательств, объемов финансиро­вания и кассовых расходов, осуществляемых в процессе исполнения расходов соответствующего бюджета главными распорядителями и получателями. Лицевые счета подразделяются на следующие виды: лицевой счет распорядителя средств, лицевой счет получателя средств. Лимит бюджетных обязательств – предельный объем прав полу­чателя на принятие им денежных обязательств, оплачиваемых за счет средств соответствующего бюджета.

Предварительный контроль осуществляется в несколько этапов.

Этап 1. Распорядители и получатели средств федерального бюд­жета представляют в органы федерального казначейства уведомления об утвержденных лимитах бюджетных обязательств. После проверки уведомлений на соответствие требованиям бюджетного законодатель­ства лимиты бюджетных обязательств учитываются на лицевом счете распорядителя или бюджетополучателя и являются основанием для санкционирования их расходов.

Этап 2. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 15 июля 1999 г. № 806 «О порядке учета территориальными органа­ми федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета» и приказом Минфина России от 13 августа 1999 г. № 55н «Об утверждении правил учета территориальными органами федерального казначейства обязательств, подле­жащих исполнению за счет средств федерального бюджета»[23] органы федерального казначейства ведут работу по учету принятых бюджет­ных обязательств бюджетополучателями, финансируемых за счет средств федерального бюджета.

Таким образом, на этапе предварительного контроля органы федерального казначейства учитывают на лицевых счетах бюджетополучателей утвержденные лимиты бюджетных обязательств, а также принимают к учету договоры, определяющие размеры долговременных бюджетных обязательств на финансовый год.

Текущий контроль осуществляют территориальные органы федерального казначейства на стадии финансирования расходов с лице­вых счетов бюджетополучателей по платежным документам после проверки соответствующих документов, подтверждающих право­мерность расхода в пределах сметных назначений. Это контроль за оперативной, текущей деятельностью. Он состоит в регулярной проверке соблюдения финансовой дисциплины субъектами хозяй­ствования, распорядителями бюджетных ассигнований, т.е. соблю­дения бюджетных норм и нормативов, целевого использования средств бюджета.

Текущий контроль проводит операционная группа отдела плате­жей, где открываются лицевые счета бюджетополучателей. Такой кон­троль предусматривает проверку:

- соответствия предполагаемых к оплате расходов утвержденным сметам доходов и расходов, кодам бюджетной классификации;

- соответствия заключаемых договоров установленным лимитам бюджетных обязательств;

- соответствия суммы расходов, указанной в платежном докумен­те, лимиту бюджетного обязательства и остатку финансирования на лицевом счете в разрезе бюджетной классификации Российской Федерации;

- документов, подтверждающих надлежащую реализацию договоров на поставку продукции, выполнение работ.

В случае нарушения какого-либо из перечисленных пунктов про­верки платежный документ к исполнению не принимается и возвра­щается бюджетополучателю с указанием причин отказа.

Последующий контроль за использованием средств федерально­го бюджета, возложенный на органы федерального казначейства в соот­ветствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, заключает­ся в рассмотрении и утверждении отчетов об исполнении бюджета. Одной из задач федерального казначейства выступает анализ баланса исполнения федерального бюджета.[24]

Деятельность органов Федерального казначейства также является подконтрольной и может быть проверена со стороны других уполномоченных органов:

-  по финансово-хозяйственной деятельности – налоговой инспекцией, представителями внебюджетных фондов, КРУ;

-  по исполнению федерального бюджета – Счетной палатой, Контрольно-ревизионным управлением Министерства финансов РФ, Прокуратурой РФ и др.[25]

2.2. Технологии кассового обслуживания местного бюджета.

С января 2006 года исполнение местных бюд­жетов всех городов и районов республики Карелия осуще­ствляется в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации территориальными органами Федерального казначейства (ФК). Однако ещё с октября 2005 г. в качестве пилотного проекта был осуществлен перевод местного бюджета Кондопожского района на кассовое исполнение в органах ФК. За время эксперимента в райо­не был накоплен некоторый практический опыт использования информационных и коммуникационных техно­логий при кассовом исполнении местного бюджета.

Первая задача, которая была поставлена – это обеспечение принципиальной возможности организации информационного взаимодействия между подразделени­ем ФК, финансовым органом, осуществляющим испол­нение бюджета, и получателями бюджетных средств. Проводя мониторинг технической оснащенности бухгал­терских служб 59 получателей бюджетных средств мест­ного бюджета Кондопожского района в июне 2005 г., мы столкнулись с тем, что имеющаяся в учреждениях орг­техника, в основном выпуска 1995-98 гг., практически непригодна для внедрения необходимых технологий. Ло­кальные сети смонтированы только в 3 учреждениях, электронная почта действовала только в одном.

Поэтому на первом этапе удалось установить только централизованно разработанное прикладное программ­ное обеспечение для формирования электронного обра­за платежного поручения в соответствии с форматами, используемыми в органах федерального казначейства - АРМ «Рабочее место получателя бюджетных средств». Но в перспективе считается необходимым оборудование каждого получателя бюджетных средств комплексом АРМ ЭЦП, у бюджетополучателей должны быть устойчивые электронные каналы связи для возможности электрон­ной передачи данных в финансовый орган для санкционирования. В течение первого года работы в районе осуществлялась планомерная работа по техническому перевооружению бухгалтерских служб, которая сегодня еще продолжается.

Безусловно, нашей целью в практической работе яв­ляется не только ускорение документооборота, сниже­ние трудоемкости и обеспечение прозрачности финан­совой системы, но и применение новых технологий. Важны не только для сохранения основных принципов межбюджетных отношений, но и их более полная реали­зация при казначейском исполнении местных бюджетов.

Во-первых, это касается принципа субсидиарное™, зак­репленного в ст. 4.3 Европейской хартии местного самоуп­равления. «Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача  какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а так же требований эффективности и экономии»[26]. Таким образом, необходимо четкое разграничение полномочий, соответ­ствующее наделение финансовыми ресурсами органов вла­сти и обеспечение беспрепятственного их финансирования. И принцип субсидиарное™ жестко закреплен в Федераль­ном законе № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом только казначейская система испол­нения бюджета с единым бюджетным счетом позволяет оперативно контролировать соответствие вида расходов и полномочий определенного местного органа власти.

Например, нередки случаи, когда за счет средств мест­ного бюджета оказывается помощь учреждениям и органи­зациям, финансируемым за счет бюджета другого уровня. Но это недопустимо, если в то же время не хватает ассигно­ваний для осуществления финансирования собственных текущих расходов. Кассовое исполнение бюджета органа­ми ФК способствует предотвращению неэффективного и ненормативного расходования денежных средств. В резуль­тате дополнительные ресурсы местного бюджета остаются в распоряжении органа местного самоуправления.

На практике такого рода контроль осуществляется на этапе санкционирования платежей, и роль используемых информационных и коммуникационных технологий чрез­вычайно важна. Непосредственно порядок и условия об­мена информацией между финансовым органом и отделе­нием ФК при кассовом обслуживании исполнения мест­ного бюджета определил регламент обмена информацией, подписанный нами 15 июня 2005 г. Данным регламентом предусматривается, что платежные документы получате­лей бюджетных средств передаются в финансовый орган, где проходят процедуру санкционирования, после чего направляются для исполнения в Казначейство.

Естественно, что здесь должна быть использована си­стема электронного документооборота (СЭД). Используемое программное обеспечение СЭД требует постоянной доработки в связи с меняющимися условиями документооборота. На сегодняшний день реально используют систему электронного документооборота только 3 бюджетных учреждения. Договоры подписаны с учреждениями и им сейчас генерируются Э1ДП. Мы совместно с отделением Федерального Казначейства поставили себе задачу в течение летнего периода завершить этот процесс и перевести все учреждения на систему электронного документооборота.

Есть и проблемы. Например, отсутствие стабильной связи препятствует использованию СЭД в отделенных сельских учреждениях, в частности, в образованных в соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ администрациях сельских поселений. Но, тем не менее, мы уверены, что при полном внедрении СЭД процедура санкционирования платежей будет занимать меньше времени и позволит более четко применять принцип субсидиарноетм при проведении платежей администрациями сельских и городского поселений.

Второй основной принцип межбюджетных отношений – принцип достаточности определяет, что «финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом».[27] И в этом использование казначейской системы исполнения бюджета полезно для муниципалитета. Кассовый метод работы позволяет сконцентрировать на едином бюджетном счете денежные средства и обеспечить своевременное финансирование расходов органа местного самоуправления. В недавнем прошлом типичной являлась ситуация, когда на десятках и сотнях счетов получателей бюджетных средств зависали несвоевременно используемые деньги, когда значительные средства находились в банковских незавершенных расчетах между финансовым органом и бюджетополучателем в то время, когда на бюджетных счетах органа местного самоуправления нет средств для неотложных расчетов за отопление, электроэнергию по причине возникновения кассовых разрывов.

Конечно такое неэффективное обращение с денежными ресурсами не в интересах муниципалитета. Информационные технологии, которые внедряются, помогут решить ряд вопросов. В частности, вопрос оперативности при получении информации о состоянии счета 40204 УФК по РК в ГРКЦ НБ РК. Сейчас информация получается, в лучшем случае к 11 часам дня, следующего за расчетным, после получения Отделением Федерального Казначейства выписки по электронным каналам связи. Это время можно было бы сократить в дальнейшем. Владея оперативной информацией об остатке по счету, возможно наилучшим образом использовать имеющиеся ресурсы.

Здесь, как и при проведении, непосредственно платежей, нужно заботиться о соблюдении достаточного уровня безопасности. Уже подписан договор об обмене электронными документами, в котором определены правила электронного документооборота в информационной системе. АРМ Э1ДП включает в себя систему криптографической защиты информации (СКЗИ). Тем не менее, работа в этом направлении должна продолжаться.

И, наконец, необходимо сказать о принципе транспарентности, т.е. о сотрудничестве между всеми уровнями бюджетов. В первую очередь, в части бюджетного финансирования это касается возможности оперативного перераспределения средств бюджетов разных уровней на возврат­ной основе. Безусловно, концентрация и укрупнение бюджетных счетов при казначейской системе позволяет это делать. Налоговая система страны реформируется и трудно не согласиться с основной идеей реформы: сни­жение налогового бремени, резкое уменьшение числа налогов, упорядочение и сокращение многочисленных, зачастую неоправданных налоговых льгот.

Положительно сказывается на экономике страны и отмена налогов с оборота, забирающих у налогоплатель­щиков значительную часть их доходов вне зависимости от финансовых результатов их деятельности. Однако продолжающиеся процессы реформы и другие причины не позволяют надеяться на близкую стабильность в нор­мативах распределения налоговых платежей по бюдже­там различных уровней. В этих условиях принцип транспарентности как никогда важен.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6