|
Дипломная работа: Проблемы и пути совершенствования казначейского контроля в бюджетной системе РФ2.4. Проблемы применения Российского законодательства по определению ответственности за нецелевое использование бюджетных средствПрименение ответственности за нецелевое использование бюджетных средств — актуальная проблема для органов бюджетного контроля, получателей средств бюджета, а также арбитражных судов. С 1992 г. мера принуждения за нецелевое использование бюджетных средств в виде штрафа в размере учетной ставки Банка России устанавливалась указом Президента РФ о создании органов Федерального казначейства и постановлением Правительства РФ, определяющим компетенцию названных органов. Очевидно, что указанное правонарушение носит административный характер. Однако в прежнем Кодексе об административных правонарушениях РСФСР такие правонарушения, как нецелевое использование бюджетных средств, равно как и санкция за его совершение, отсутствовали. Не предусматривали это и иные, действовавшие в то время, законы. Таким образом, возникли справедливые сомнения в правомерности установления штрафа нормативными правовыми актами, не носящими статус закона (федерального закона), поскольку взыскание штрафа связано с лишением собственника части его имущества (в данном случае денежных средств). Как известно, конституционное право частной собственности не является абсолютным и может быть ограничено федеральным законом в той мере, в которой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Следовательно, лишение собственника его денежных средств возможно только в случаях предусмотренных федеральным законом. Установленный в 1992 г. указом Президента РФ и подтвержденный в 1993 г. постановлением Правительства РФ, штраф за нецелевое использование бюджетных средств в размере учетной ставки Банка России есть основания расценивать как незаконный и несоответствующий Конституции России, а также общим принципам и нормам международного права. В 1996 г. установлен штраф за нецелевое использование бюджетных кредитов в размере двух учетных ставок Центрального банка РФ. С тех пор названная санкция ежегодно предусматривается федеральными законами о федеральном бюджете. Таким образом, законодатель выделил штраф за нецелевое использование бюджетных кредитов, одновременно придав ему законный статус. Все остальные бюджетные средства, используемые не по целевому назначению, по-прежнему подлежали оценке в рамках указа Президента РФ и постановления Правительства РФ. С вступлением в силу Бюджетного Кодекса РФ в 2000 г. проблемы, связанные с наложением штрафа за нецелевое использование бюджетных средств, приобрели новое качество. В соответствии с Бюджетным Кодексом РФ нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления — уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом РФ[35]. Как уже было сказано, прежним Кодексом об административных правонарушениях РФ не было предусмотрено такое административное правонарушение. В новом Кодексе РФ об административных правонарушениях, который вступил в силу в 2002 г., установлено, что использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц – от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда.[36] Уголовный Кодекс РФ также первоначально не предусматривал соответствующий состав преступления, лишь в 2003 г. были внесены дополнения, в соответствии с которыми расходование бюджетных средств должностным лицом их получателя на цели, не соответствующие условиям их получения, совершенное в крупном размере, отныне наказывается штрафом, либо арестом на определенный срок, либо лишением свободы с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью в зависимости от квалификации преступления. Таким образом, сегодня законодателем установлено несколько видов ответственности за нецелевое использование бюджетных средств: бюджетная (в рамках норм бюджетного законодательства) — с 1996 г., административная — с 2002 г., уголовная — с 2003 г. Разделение бюджетной и административной ответственности в данном случае весьма прозрачно. Отметим, что Бюджетный кодекс РФ лишь декларирует состав правонарушения и санкцию за его совершение, но не устанавливает ее размер, т.е. не определяет размер штрафа. Бюджетный кодекс в данном случае отсылает к Кодексу об административных правонарушениях. Кроме того, в Бюджетном кодексе РФ за нецелевое использование бюджетных средств предусмотрен административный штраф лишь в отношении должностных лиц — руководителей бюджетополучателей. Ответственность же самого юридического лица не установлена. Данный пробел был устранен в новом Кодексе РФ об административных правонарушениях, который предусмотрел административную ответственность и самого юридического лица в виде штрафа в размере от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда. Однако ни Бюджетный кодекс РФ, ни Кодекс об административных правонарушениях РФ не уточнили, что именно они понимают под «бюджетными средствами» в рамках ответственности за их нецелевое использование. В результате возникло противоречие в квалификации штрафа за нецелевое использование бюджетных кредитов, налагаемого на бюджетополучателя как юридическое лицо: - устанавливаемого ежегодно федеральными законами о федеральном бюджете; - установленного Кодексом РФ об административных правонарушениях. Размер первого исчисляется исходя из учетной ставки Банка России, второго - из минимального размера оплаты труда. Учитывая, что Бюджетный кодекс РФ называет штраф за нецелевое использование бюджетных средств административным, отсылая к Кодексу об административных правонарушениях, фактически мы можем говорить о возможности наложения административной ответственности на одно и то же лицо за одно и то же правонарушение в различных размерах. Контролирующий орган получил возможность лавировать в названном противоречии, что, очевидно, может повлечь за собой должностные злоупотребления. Изложенное свидетельствует о том, что законодатель четко не разделяет бюджетную ответственность и административную. В данном случае необходимо иметь в виду, что по своей правовой природе бюджетная ответственность является разновидностью административной, и требует лишь своего уточнения. Полагаем, что разделение ответственности возможно по аналогии с налоговой ответственностью, необходимо лишь внести в Бюджетный кодекс РФ соответствующие изменения, предусматривающие ответственность за нецелевое использование бюджетных средств в виде штрафа в определенном размере. Соответственно исчезнет необходимость ежегодно предусматривать ответственность в федеральных законах о федеральном бюджете. В связи с решением проблем разделения ответственности и определения ее статуса возникает также необходимость внесения в Бюджетный Кодекс РФ процессуальных норм, предусматривающих порядок привлечения к бюджетной ответственности, в данном случае также применима аналогия с Налоговым кодексом РФ. Отсутствие в бюджетном законодательстве процессуальных норм повлекло за собой обращения в суд субъектов, привлеченных к административной ответственности, которые оспаривали не только сам факт административного правонарушения, но и несоблюдение процедуры привлечения их к административной ответственности. При рассмотрении подобных дел подлежит доказыванию не только сам факт правонарушения, но и степень его вины, что также подтверждает необходимость введения в бюджетное законодательство процессуальных норм. Кроме того, как справедливо указал Конституционный Суд РФ, введение ответственности за административное правонарушение и установление конкретной санкции должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния. Как мы выше указывали, федеральными законами о федеральном бюджете ежегодно предусматривается ответственность за нецелевое использование бюджетных кредитов в фиксированном размере — двойная учетная ставка Банка России. В данном случае мы наблюдаем невозможность снижения либо увеличения суммы штрафа с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств деяния, что нарушает принцип справедливости наказания, его индивидуализации и соразмерности. Следовательно, при внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ размер штрафа должен быть установлен не фиксированный, но дифференцированный в зависимости от обстоятельств дела. Кроме того, следует обратить внимание на то, что ставка рефинансирования Банка России установлена в процентах годовых, следовательно, ее применение возможно лишь при исчислении пени, но не штрафа. Учитывая изложенное, в целях единообразного применения ответственности за нарушение бюджетного законодательства, следует предусмотреть в Бюджетном кодексе РФ и, если это необходимо, в федеральных законах о федеральном бюджете дифференцированный штраф за нецелевое использование бюджетных средств так же, как и в Кодексе об административных правонарушениях РФ исходя из установленного минимального размера оплаты труда. Проведенное исследование позволяет утверждать, что нормы бюджетного законодательства сегодня далеки от совершенства, несмотря на их широкое применение. Изменения, которые следует внести, в том числе в Бюджетный кодекс РФ, должны коснуться определения роли бюджетного права в правовой среде, утверждения бюджетной ответственности как самостоятельной правовой категории, введения процессуальных норм, а также устранения конкуренции норм бюджетного и административного законодательства.[37] 3. Эффективность финансового контроля в Российской Федерации3.1.Эффективность использования средств высокодотационных региональных и местных бюджетовПринцип эффективности и экономности использования бюджетных средств особое значение приобретает при исполнении высокодотационных бюджетов. Отделение Федерального казначейства по г. Адыгейску со второй половины 2002 г. осуществляет кассовое обслуживание исполнения местных бюджетов двух муниципальных образований - г. Адыгейска и Теучежского района. В настоящее время в отделении осуществляется кассовое обслуживание исполнения бюджета г. Адыгейска. Более 80% доходной части этих бюджетов формируется за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений из вышестоящих бюджетов. В связи с реорганизацией структур ЦБ РФ и ликвидацией РКЦ, балансовые счета 40204 органов федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения местных бюджетов открыты в кредитных организациях. Дотации вышестоящих бюджетов, находящиеся на этих счетах, не только завышают краткосрочную ликвидность этих кредитных организаций, но и используются в качестве бесплатного источника кредитных ресурсов. При этом, в конечном счете, федеральный бюджет, вынужден прибегать к краткосрочным и долгосрочным заимствованиям, нести расходы по обслуживанию долговых обязательств. Важным резервом повышения эффективности использования бюджетных средств является ускорение их оборачиваемости. Анализ оборачиваемости бюджетных средств в 2003-2005 гг., показывает, что среднедневной остаток средств на балансовом счете 40204 составляет 2,9 млн. руб., в отдельные месяцы достигает 5-6 млн. руб. При этом среднедневной кассовый расход не превышает 320 тыс. руб., соответственно оборачиваемость бюджетных средств составляет около 9 дней, а в отдельные месяцы — 15-17 дней. Так как величина кассовых расходов заложена в бюджет изначально и практически не изменяется, ускорение оборачиваемости бюджетных средств возможно путем минимизации остатков на соответствующем балансовом счете. Одним из вариантов решения проблемы является предоставление не полной суммы дотации на счет главного распорядителя средств местного бюджета, а только в сумме прошедших процедуру санкционирования бюджетных расходов по заявке органа федерального казначейства, осуществляющего кассовое обслуживание исполнения бюджета, аналогично подкреплению счета 40116. При этом до момента фактического использования безвозмездные и безвозвратные перечисления из вышестоящего бюджета находились бы на счете по учету средств этого бюджета, поддерживая его ликвидность. Увеличение на один день, для подкрепления балансового счета 40204 суммами дотаций, времени прохождения платежных документов получателей средств местного бюджета не существенно, так как иногда суммы дотаций на счете главного распорядителя и получателей находятся неделями. Но при этом скорость оборачиваемости бюджетных средств существенно увеличится, а продолжительность одного оборота составит 3-4 дня, что в нашем случае означает двукратное увеличение оборачиваемости, а следовательно, и эффективности использования бюджетных средств. Предложенный метод предоставляет возможность более эффективного управления бюджетными средствами, уменьшает потребность в заимствованиях на внутренних и внешних финансовых рынках, сокращает расходы на обслуживание государственного долга. Актуальной является разработка системы, позволяющей оценивать количественные результаты эффективности использования бюджетных средств. Показатель оборачиваемости мог бы использоваться в качестве одного из единых критериев как эффективности использования бюджетных средств, так и деятельности органов Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов, а главных распорядителей — по исполнению бюджетов. В зависимости от делегированных полномочий, роль казначейства может изменяться от пассивной — «кассира» (когда оно лишь выделяет средства в соответствии с утвержденным бюджетом), до активной и даже более, как, например, в США, где Казначейство является одним из самых влиятельных ведомств и несет ответственность за всю финансовую политику государства и все его имущество (в США «Казначейство» является аналогом министерства финансов страны, а не аналогом российского Федерального казначейства. Федеральная структура, носящая название «Министерство финансов», в США отсутствует). Имеющийся в РФ потенциал органов федерального казначейства недостаточно реализован. Практически имеющиеся единая информационная и телекоммуникационная система, структура, методология, квалифицированный кадровый состав и реализация концепции единого казначейского счета в органах федерального казначейства позволяют последовательно расширять его функции при исполнении бюджетов, в первую очередь управленческие, и позиционировать федеральное казначейство как активный элемент единой вертикали власти Российской Федерации.[38] 3.2.Совершенствование системы ведомственного контроля в управлении федерального казначействаВажнейшим направлением повышения эффективности системы управления органами государственной власти является совершенствование системы ведомственного контроля – в направлении перехода от традиционно пассивного, констатирующего контроля к его активным формам, например, к контрольно-аналитическому обеспечению управления информацией и обоснованию организационных и управленческих решений, к выявлению резервов повышения эффективности деятельности органов государственной власти. Поэтому в настоящее время особенно актуальны вопросы организации ведомственного контроля, направления его совершенствования и повышения эффективности контрольных мероприятий. В УФК по Волгоградской области в 1994 г. было создано структурное подразделение, осуществляющее координацию деятельности по подготовке и проведению контрольных мероприятий: сначала это был контрольно-ревизионный отдел, затем отдел инспекторской работы, а с 1 января 2006 г. — отдел внутреннего контроля. Проверки деятельности отделов и отделений УФК проводятся в соответствии с нормативными документами Федерального казначейства и Планом проведения проверок отделов и отделений УФК по Волгоградской области на соответствующий год на основании Программы проверки по каждому объекту. По их итогам на совещаниях с сотрудниками отделений УФК обсуждаются необходимые меры по устранению и недопущению выявленных нарушений и недостатков. В 2005 г. отделом внутреннего контроля было проведено 21 контрольное мероприятие, из них 20 проверок деятельности отделений и 1 проверка отдела УФК по Волгоградской области, в 2006 г. — 25, из них 20 проверок деятельности отделений, 5 — деятельности отделов УФК по Волгоградской области, в том числе 1 проверка выполнения мероприятий по устранению нарушений, установленных первоначальной проверкой. Анализ результатов проведенных в 2005-2006 гг. проверок показал, что самое большое количество нарушений выявлено в части обеспечения исполнения расходной части федерального бюджета и кассового обслуживания исполнения бюджета субъекта РФ и местных бюджетов, а именно в организации работы по предварительному и текущему контролю, соблюдения порядка открытия, переоформления и закрытия лицевых счетов распорядителям, получателям средств федерального бюджета, лицевых счетов для отражения операций по дополнительному бюджетному финансированию за счет арендных платежей, лицевых счетов для учета средств, полученных федеральными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, лицевых счетов для учета операций со средствами, поступающими во временное распоряжение федеральных учреждений. По итогам контрольных мероприятий 2005 г. к четырем руководителям отделений УФК были применены дисциплинарные взыскания, а за высокий профессиональный уровень и организацию работы шесть руководителей отделений УФК по Волгоградской области были поощрены. В 2006 г. в трех отделениях УФК проверками не выявлено нарушений и недостатков в работе, а руководителям остальных семнадцати отделений было указано на необходимость усиления контроля за деятельностью соответствующих структурных подразделений отделений. Перспективным направлением контрольной работы является развитие тематических проверок структурных подразделений, а также внедрение методов дистанционного контроля за деятельностью отделений УФК по Волгоградской области. В 2007 г. планируется провести проверки деятельности отделов УФК по формированию планов работы и своевременности выполнения запланированных мероприятий. Первостепенное значение в деятельности контрольных органов имеет конкретная профилактическая работа: обобщение результатов проверок, выявление и изучение причин тех или иных недостатков и нарушений, условий, которые их вызвали, разработка и проведение в жизнь профилактических мероприятий организационного и воспитательного характера, выработка рекомендаций и обязательных указаний по принятию соответствующих мер. Такими профилактическими мерами в области внутреннего контроля и аудита УФК по Волгоградской области является ежеквартальный анализ контрольных мероприятий, результаты которого доводятся до отделов и отделений УФК в виде обзорных писем. Следует отметить, что все большее значение в деятельности УФК приобретает внутренний аудит, направленный на обеспечение законности, предоставление рекомендаций по повышению эффективности и результативности деятельности органов Федерального казначейства, повышение эффективности внутреннего контроля и качества составляемой отчетности. Целью внутреннего контроля является, прежде всего, выявление отклонений от установленных норм и правил, а внутреннего аудита – принятие управленческих решений для повышения эффективности деятельности. Таким образом, задача внутреннего аудита состоит не только в установлении нарушений законодательства, административных, технологических и должностных регламентов, а самое главное – в выработке предложений по повышению эффективности работы, как отдельного работника, так и целых подразделений. Отдел внутреннего контроля вносит предложения по повышению эффективности деятельности структурных подразделений УФК по Волгоградской области. Одним из методов совершенствования и повышения эффективности системы внутреннего контроля является деятельность Контрольного совета УФК по Волгоградской области – экспертно-совещательного органа при руководителе Управления. На его заседаниях рассматриваются результаты всех проведенных контрольных мероприятий. Ключевая цель совета – подготовка рекомендаций по предупреждению и устранению нарушений и недостатков в деятельности отделов и отделений Управления. Одна из задач Контрольного совета – совершенствование системы управления деятельностью, поэтому на заседаниях обсуждаются разногласия по материалам проверок, рассматриваются мероприятия по улучшению деятельности отделов и отделений УФК. В целях соблюдения законности, повышения результативности деятельности отделов и отделений УФК отделом внутреннего контроля поднят ряд проблемных вопросов, в частности, по учету бюджетных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, по порядку формирования юридических дел, по ведению регистров бюджетного учета, по приведению штампов, используемых в отделах и отделениях Управления, в соответствие с нормативными документами. Отдел внутреннего контроля осуществляет в установленном порядке координацию и взаимодействие с Территориальным управлением финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области, правоохранительными органами и иными организациями в установленной сфере деятельности. Так, по запросу областной прокуратуры была направлена информация о результатах работы Управления по итогам 2005 г. Отделом осуществлялось взаимодействие также с Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратурой, Комитетом экономики администрации Волгоградской области, Военной прокуратурой Волгоградского гарнизона. Отдел внутреннего контроля ежеквартально проводит анализ информации Главного управления Центрального банка России по Волгоградской области о счетах, открытых федеральным учреждениям для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, представленной в Управление. Ведется работа по закрытию счетов в банках на балансовом счете 40503 «Некоммерческие организации» в соответствии с Порядком приостановления органами Федерального казначейства операций по счетам, открытым федеральным учреждениям в учреждениях Центрального банка России и кредитных организациях (филиалах) для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, утвержденным приказом Минфина России от 26.10.04 г. №94н. По состоянию на 1 октября 2006 г. на территории области приостановлены операции на лицевых счетах на балансовом счете 40503 четырем федеральным учреждениям. |
|
|||||||||||||||||||||||||||||
|
Рефераты бесплатно, реферат бесплатно, сочинения, курсовые работы, реферат, доклады, рефераты, рефераты скачать, рефераты на тему, курсовые, дипломы, научные работы и многое другое. |
||
При использовании материалов - ссылка на сайт обязательна. |