Регионы Европы

мнение, что такое расширение является исторически неизбежным с политической

точки зрения, в том числе для обеспечения большей стабильности в обстановке

на континенте и укрепления демократических начал во внутриполитической

жизни самих стран-претендентов.

Ясно, что в применении к регионам это сократит возможности государств

ЕС на трансфертное финансирование и субсидирование их развития из

национальных бюджетов, создаст дополнительную нагрузку на регионы-доноры и

обострит конкуренцию за получение содействия среди бенефициаров. Более

того, скорее всего, придется менять и сами критерии получения содействия,

что в числе прочего разом переквалифицирует часть регионов (и даже стран)

из бенефициаров в доноры.

Соответственно, регионы выступают при расширении ЕС за строгий отбор

кандидатов, безусловное выполнение ими "проходных" критериев, установленных

для присоединения, завершение в Центральной и Восточной Европе и Балтии

демократических и хозяйственных реформ, включая обеспечение прав регионов и

национальных меньшинств.

РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА СТРАН-ЧЛЕНОВ ЕС

Политические задачи.

Говоря о задачах региональной политики стран ЕС, полезно разбить эти 15

стран на четыре большие группы, отражающие различную природу и сложность

стоящих перед ними региональных проблем.

Прежде всего, это четыре так называемые “интегрированные” страны

(Греция, Ирландия, Португалия и Испания). Эти страны традиционно являются

самыми слаборазвитыми странами Европейского Союза, и здесь также

сосредоточены самые бедные регионы на территории ЕС.

Вторую группу образуют Германия и Италия. В этих странах мы наблюдаем

самые большие внутренние различия в уровне развития отдельных регионов -

между “старыми” и “новыми” землями Германии, а также между севером и югом

Италии.

Третью группу образуют северные члены ЕС (Финляндия и Швеция), где

низкая плотность населения связана с проблемами, характерными для

географически и экономически удаленных районов, с суровыми климатическими

условиями и большой удаленностью населенных пунктов друг от друга.

И, наконец, остальные страны (Австрия, Дания, Франция, Бенилюкс и

Соединенное Королевство). Эта большая группа стран северной Европы меньше

других страдает от неравномерного развития различных регионов. Основные

региональные проблемы этих стран обычно связаны с проблемами занятости, а

также со структурными изменениями (не только отраслевыми, но и относящимися

к городской и сельской составляющим).

В таблице 1 приводится обзор задач региональной политики по этим четырем

большим группам стран.

Таблица 1: Задачи региональной политики: страны-члены ЕС

|Группы стран |Акцент на равномерность развития|Акцент на |Активность |

| | |эффективност|проведения |

| | |ь |региональной |

| | | |политики |

|Интегрированные |Слабый |национальный|низкая |

|страны | | | |

|Германия и Италия |Конституциональный |возрастающий|высокая |

|Северная Европа |Исторический |возрастающий|низкая |

|Скандинавские |сильный |возрастающий|высокая |

|страны | | | |

Для так называемых “интегрированных” стран характерно проведение

региональной политики на фоне слабого развития национальной экономики по

сравнению с другими странами-членами ЕС. Это создает противоречие между

задачами национального развития и ликвидации неравномерности развития

отдельных регионов, которое разрешается путем уделения первостепенного

внимания проблемам национального экономического развития, и лишь в слабой

степени решаются проблемы регионального развития.

Это, безусловно, относится к политике, проводимой как Грецией, так и

Ирландией. В Греции обеспечение индустриального и регионального развития

производится в рамках единой законодательной политики. Поддержка проектов в

Греции осуществлялась лишь в том случае, когда они удовлетворяли

специальным критериям, таким как защита окружающей среды или инвестиции в

развитие новых технологий.

В Ирландии также региональная политика фактически занимает подчиненное

положение по отношению к задачам национального экономического развития.

Основной акцент делается на развитие национальной промышленности, хотя это

и сопровождается попытками добиться равномерного регионального развития.

В отличие от предыдущих стран, в Португалии региональная политика

проводится более активно. И действительно, по завершении этапа, на котором

политика промышленного и регионального развития была тесно увязана,

началась разработка четкой региональной политики на период 1994-99 гг.

Однако эта политика, слабо обеспеченная финансовыми ресурсами и

направленная на оказание помощи малым фирмам, была совсем малозаметна на

фоне финансируемых ЕС проектов, направленных на развитие национальной

конкурентоспособности в области промышленности.

И наконец, в Испании большее внимание уделяется проблеме равномерного

развития регионов, что не в последнюю очередь объясняется наличием в

Конституции зафиксированной цели обеспечить сбалансированное развитие

регионов. В Конституции говорится, что общественные власти должны

“способствовать созданию условий, благоприятствующих более равномерному

распределению доходов”, а также для обеспечения реализации принципа

солидарности государство должно “осуществлять контроль за установлением

справедливого и адекватного уровня экономического равновесия между

различными частями страны”. Вследствие этого региональным вопросам

уделяется значительное внимание. При этом Испания проводит политику,

нацеленную на усиление европейской интеграции. В условиях Испании такая

политика является продуктивной скорее с точки зрения общенационального

развития, чем в перспективе развития отдельных регионов.

По сравнению с ситуацией в “интегрированных” странах, в Германии и в

Италии различия в уровнях развития отдельных регионов чрезвычайно высоки.

Конституции этих обеих стран придают большое значение принципам

справедливого развития, и этим объясняется большое внимание, уделяемое

вопросам региональной политики.

Также в Конституции Италии содержится четко выраженная основа для

проведения региональной политики. Признавая право всех граждан на свободу и

равенство, Конституция считает, что государство обязано “устранять все

препятствия к эффективному участию всех граждан в экономическом, социальном

и политическом развитии страны” (Статья 3).

В Германии Конституция также играет важную роль в укреплении

региональной политики. Она подчеркивает необходимость “создать одинаковые

условия для работы и жизни людей во всех частях страны”. Исходя из этого,

первостепенной задачей региональной политики является обеспечение

возможности для структурно слабых регионов принимать равноправное участие в

экономическом развитии страны путем уменьшения влияния отрицательных

факторов, связанных с положением этих регионов. Региональная политика также

направлена на поддержание экономического роста и обеспечение занятости

населения, делая особый упор на укрепление экономического роста структурно

слабых районов путем создания долгосрочных и конкурентоспособных рабочих

мест, что облегчит проведение структурных преобразований и улучшит ситуацию

на региональном рынке труда.

Исходя из этого, первостепенной задачей региональной политики является

обеспечение возможности для структурно слабых регионов принимать

равноправное участие в экономическом развитии страны путем уменьшения

влияния отрицательных факторов, связанных с положением этих регионов.

Региональная политика также направлена на поддержание экономического роста

и обеспечение занятости населения, делая особый упор на укрепление

экономического роста структурно слабых районов путем создания долгосрочных

и конкурентоспособных рабочих мест, что облегчит проведение структурных

преобразований и улучшит ситуацию на региональном рынке труда.

Рациональная основа для проведения активной региональной политики

заключается в том, что структурные преобразования могут оказать такое

сильное негативное воздействие на развитие региона, что сами регионы будут

не в состоянии справиться с этими трудностями. С точки зрения национальной

экономики считается более эффективным оказывать помощь регионам, которые

оказались наиболее сильно затронуты структурными преобразованиями, чем

предоставлять субсидии секторам экономики или предприятиям, поставленным

под угрозу. Создание альтернативных рабочих мест в отраслях экономики,

которые не пострадали от структурных преобразований, а также

усовершенствование региональной инфраструктуры рассматривается как

позитивные способы нейтрализации последствий структурного кризиса и более

эффективное создание предпосылок для будущего развития региона.

В политике скандинавских стран традиционно большое внимание уделяется

понятию равенства - обеспечению сбалансированного развития регионов по всей

стране - в сочетании с необходимостью решать относительно серьезные

проблемы удаленных северных территорий. В то время как приоритетным

направлением региональной политики остаются северные регионы, все большее

внимание уделяется равномерному развитию регионов по стране в целом при

содействии экономическому развитию всех регионов.

Так в Финляндии Закон о региональном развитии от 1994 года определяет

три основных цели региональной политики: сбалансированное развитие,

независимое экономическое развитие регионов и создание новых рабочих мест.

Для достижения этих целей Закон требует, чтобы региональная политика

сосредоточила свое внимание на следующем:

. улучшение условий жизни и доступность основных видов услуг;

. наличие инфраструктуры, необходимой для регионального развития;

. пересмотр производственной структуры региона, улучшение условий роботы

фирм и создание новых рабочих мест, а также

. укрепление региональной экономики и развитие профессиональных навыков

населения.

Политика, проводимая в Швеции также становится все более направленной

на обеспечение самостоятельного экономического развития отдельных регионов,

при этом все возрастающее внимание уделяется созданию экономически сильных

и быстро развивающихся компаний в наиболее слабых регионах. С другой

стороны, понятие равноправия всегда было существенным фактором в политике

страны. Наивысший пик был достигнут в 1990 году, когда была провозглашена

цель создания регионов “с равными экономическими, экологическими,

индустриальными и социальными условиями”. Однако законодательство в области

региональной политики, одобренное Парламентом в июне 1995 года, было

призвано решать более скромные задачи. Основные цели проводимой политики

заключались в поддержании непрерывного экономического роста, создании

равных возможностей для различных регионов, а также обеспечении

равномерного распределения доходов.

И наконец, в странах северной Европы региональная политика в целом

имеет более долгую историю, однако она не проводится столь активно, по

крайней мере, в той части, которая относится к ликвидации неравномерного

развития регионов, поскольку в этих странах указанная проблема стоит не так

остро, как в других группах стран. Если говорить о политических задачах,

стоящих перед основными странами этой группы, то основные цели региональной

политики во Франции определены Основным законом в области регионального

развития от 1995 года. В Статье 1 Закона говорится, что политика

регионального развития должна способствовать укреплению национального

единства и солидарности, и определяются две основные цели: во-первых,

обеспечить одинаковые возможности на всей территории страны и создать

условия равного доступа к знаниям; и во-вторых, обеспечить сбалансированное

национальное развитие. Для этого региональная политика стремится уменьшить

неравенство в условиях жизни, связанное с географическим положением,

смягчить его демографических и экономических последствий, а также улучшить

ситуацию в области занятости. В отличие от столь широких задач,

региональная политика в Соединенном Королевстве традиционно носит более

конкретный характер. В последний раз существенно новая формулировка этой

политике была дана в правительственном документе “Промышленное развитие

регионов” в 1983 году:

Внимание к увеличению возможностей на региональном уровне уделяется

Нидерландам, где Меморандум по пространственной экономической политике от

1995 года подчеркивает необходимость полной реализации экономического

потенциала на региональном уровне.

Анализируя общее положение в 15 странах ЕС, можно отметить возрастающую

значимость экономического развития на региональном уровне. Практически во

всех странах наблюдается четко выраженное стремление создать условия,

позволяющие регионам полностью реализовать имеющийся у них потенциал и

максимально увеличить их вклад в национальную экономику. Фактически это

стало центральной задачей региональной политики стран ЕС. Основным отличием

между странами является наличие явно выраженного обязательства обеспечить

равенство регионов. В “интегрированных” странах принцип равенства играет

подчиненную роль по отношению к потребностям национального экономического

роста. Исключением является лишь Испания, где в Конституции содержится

требование сбалансированного развития регионов. Скандинавские страны также

уделяют большое внимание равномерному развитию регионов, стараясь

обеспечить достаточно большие возможности для населения наименее удобно

расположенных регионов. В других странах, аспект равенства исторически

считался одним из наиболее важных, хотя это не всегда находит свое

отражение в сегодняшней политике. Несмотря на это, всеми признается

необходимость обеспечить объединение отдельных регионов внутри страны, что

часто является платформой для проведения активной региональной политики.

Политические принципы.

Имеется целый ряд основных политических принципов, которые требуют

проведения региональной политики в странах-членах ЕС и таким образом

обеспечивают внимание к этим вопросам со стороны политических кругов, что

совершенно необходимо для достижения поставленных целей.

Во-первых, важно, чтобы политика имела надежную законодательную основу.

Региональная политика неизбежно предполагает выбор района, для которого

выделяются ресурсы. Очень важно, чтобы такой выбор осуществлялся в

соответствии с существующим законодательством, обеспечивая, таким образом,

последовательность и прозрачность проводимой политики, и чтобы результаты

политики доводились до сведения широких кругов общественности.

Во-вторых, проведение региональной политики должно быть долгосрочным.

Хотя политика часто рассматривается как способ решения неотложных проблем

(например, проблемы безработицы в связи с закрытием производств), ее

основной целью является решение долгосрочных структурных задач. Одним из

основополагающих принципов региональной политики является то, что

целесообразнее оказывать помощь регионам, претерпевающим структурные

изменения, чем субсидировать пострадавшие отрасли экономики или

производства. Аналогичным образом, политический акцент делается на

поддержку инвестиций, а не на продолжительное субсидирование.

Третьим принципом является рыночная ориентация региональной политики.

Целью является помощь в создании таких условий, при которых рыночные

отношения могли бы наиболее эффективно развиваться. Вследствие этого,

инициативы региональной политики направлены на усовершенствование структуры

рыночных отношений и не входят в противоречие с ними. Целью является не

просто создание рабочих мест, а создание надежных и привлекательных

возможностей получения работы.

Четвертым аспектом региональной политики является ее пространственная

направленность. Это следует уже из самого термина. Бюджетные ограничения

требуют делать выбор между районами, в которые будут направлены ресурсы.

Это, в свою очередь, требует четкого и обоснованного критерия для выбора

района, что также является политическим аспектом, в котором Директорат

играет все более заметную роль. В соответствии с “Директивами ЕС по

оказанию помощи национальным регионам” Комиссия настаивает на том, чтобы:

. методология определения района была ясной и объективной, что позволит

Комиссии оценить ее достоинства;

. используемые показатели были объективными, существенными и полученными

из надежных статистических источников;

. политика проводилась в отношении соответствующих целостных

территориальных единиц.

И, наконец, региональная политика требует скоординированного

политического подхода. Природа региональных проблем такова, что она требует

участия в их решении целого ряда национальных министерств и ведомств,

различных организаций регионального уровня, а также частного сектора

экономики.

Структура управления.

Что касается ведомственных рамок региональной политики, возможно, самым

интересным вопросом в этой связи является роль, которую играют

правительства различного уровня. Следует также отметить, что одной из

характерных черт региональной политики является то, что она охватывает

различные отрасли экономики, из чего неизбежно следует, что различные

департаменты центрального правительства имеют интересы, связанные с

региональной политикой. Это, в свою очередь, означает, что место центра,

определяющего и координирующего региональную политику, в структуре

центрального правительства может существенно влиять на содержание и

эффективность политики, проводимой правительством.

Рассматривая уровни проведения региональной политики, полезно будет

снова использовать группы стран, которые были определены выше. Уровень

децентрализации или делегирования полномочий в области региональной

политики тесно связан с политическим или государственным устройством той

или иной страны. Это четко видно на примере “интегрированных” стран.

В Греции, Ирландии и Португалии используется централизованный подход к

вопросам региональной политики. Однако в Испании роль региональных властей

выражена более четко. В Греции основную ответственность за проведение

региональной политики несет Министерство национальной экономики. Серьезная

попытка передать ответственность за небольшие проекты на региональный

уровень была предпринята в 1989 году, но столкнулась с отсутствием

необходимого опыта на местах. Подобно Греции, политическая и

административная система Ирландии, также крайне централизована.

Индустриальная политика проводится через государственные ведомства,

которые, в конечном счете, подотчетны Министру предпринимательства и

занятости. Португалия также представляет собой централизованное унитарное

государство. В связи с эти ответственность за проведение региональной

политики в основном возложена на Генеральный директорат по региональному

развитию Министерства планирования и регионального развития.

В отличие от других “интегрированных” стран, характерной чертой

региональной политики Испании является участие Автономных Сообществ

(испанские регионы), что свидетельствует о том, что Автономные Сообщества

играют важную роль в структуре правительства Испании. С другой стороны,

центральное правительство также вносит существенный вклад в определение

региональной политики в Испании.

Очевидные различия в административной и государственной организации

унитарной Италии и федеральной Германии находят свое отражение в уровне

проведения региональной политики: в то время как большинство элементов

итальянской системы в высшей степени централизованы, в Германии основная

ответственность за проведение региональной политики возложена на земли. В

Германии Основной Закон (Статьи 30 и 28) передает ответственность за

региональную политику землям и районам. Основная функция федерального

правительства в области региональной политики заключается в установлении

партнерских отношений с землями в рамках GA (Совместной оперативной

группы).

GA была создана в 1969 году в ответ на угрозу образования полностью

децентрализованной и нескоординированной системы. Целью GA, где решения

принимаются на основе консенсуса, является разработка директив,

направленных на предотвращение чрезмерной конкуренции между землями при

сохранении их независимости в проведении региональной политики. Состав GA

определяется Комитетом по планированию, причем представители федерального

правительства и земель имеют равное количество голосов. Комитет по

планированию разрабатывает проект ежегодного Генерального плана, в котором

определяются меры возможной помощи, условия оказания такой помощи, карта

районов, которым оказывается помощь, а также приоритеты регионального

развития. Финансирование региональной политики, проводимой GA,

осуществляется в равных долях Федеральным правительством, с одной стороны,

и землей, с другой стороны. Ответственность за осуществление региональной

политики целиком лежит на администрации земли.

В скандинавских странах разработка и координирование политики, как

правило, отделено от ее осуществления.

В Финляндии основные аспекты региональной политики находятся в

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6