Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

свою позицию, личное мнение по различным вопросам*. Вместе с тем это

положение требует, на наш взгляд, уточнения. Практика и опыт многих

десятилетий показали, что главной целью, которую ставит гражданин,

обращаясь с жалобой, является защита нарушенных прав человека (прежде всего

самого себя), устранение препятствий для осуществления гражданином его прав

и свобод и т.д. Лишь опосредованно, в ходе борьбы за свои права гражданин

одновременно участвует и в управлении делами общества и государства, а

точнее в деятельности по укреплению законности. Любой человек, обращаясь с

жалобой с целью защитить нарушенные права, тем самым доводит до сведения

компетентных органов факты, которые, по его мнению, являются негативными,

обусловливают нарушение его прав и интересов и нуждаются в устранении.

Таким образом гражданин проверяет соответствие поведения различных органов

и должностных лиц установленным для них масштабам поведения в целях

выявления и недопущения возможных отклонений. Исходя из этой посылки, право

на жалобу представляет собой важное средство социального контроля, через

призму которого можно и нужно рассматривать реализацию права как элемент

участия граждан в управлении делами общества и государства. В этом смысле,

используя право на жалобу, гражданин посредством ее подачи выражает свое

отношение к тем или иным реалиям. Подобная информация, заложенная в данного

рода обращении, должна восприниматься как существенный источник выявления

общественных интересов. Таким образом, очевидно, что право на жалобу прежде

всего обеспечивает личный интерес гражданина в защите его нарушенного права

(либо коллективов в отношении своих членов).

Заявление определяется в проекте ФЗ "Об обращениях граждан" как

“обращение гражданина по поводу реализации прав и свобод, закреплённых

Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской

Федерации”. Подобное определение в значительной степени противоречит ст.2,

п.1 ст.17 и п.1 ст.55 Конституции РФ, так как указывает лишь на права,

закреплённые Конституцией и законодательством, в то время как из

вышеперечисленных статей Конституции РФ прямо следует, что “отсутствие в

Конституции прямой записи общепризнанного права или свободы человека... не

означают их отрицания (непризнания)”[16]. Значит, в соответствии со ст.45

Конституции РФ, государственной защите подлежит любое из общепризнанных

прав, если даже оно и не закреплено законодательно. Поэтому данное

определение необходимо несколько подкорректировать, но в целом оно

представляется более-менее правильным. Так, В.И. Ремнёв определял заявление

схожим образом, как “обращение гражданина по поводу реализации права или

законного интереса в порядке обычной, нормальной деятельности органов

государства или общественной организации”[17]. Правда, здесь нужно обратить

снимание на то, что и жалоба, по замечанию В.В. Малькова, подаётся и

рассматривается в порядке обычной деятельности госорганов. Разграничение

между жалобой и заявлением, по В.В. Малькову должно проводится по иным

основаниям. Предметом заявления является не обжалование каких-либо

нарушений субъективных прав и интересов, а, во-первых, реализация через

соответствующие органы законных прав и интересов граждан, и, во-вторых,

реализация права на участие в управлении делами государства путём

информирования о различных недостатках, недочётах, злоупотреблениях[18].

Иными словами, заявления граждан не связаны с имевшими место нарушениями

конкретных субъективных прав и интересов. Отказ же в удовлетворении этих

прав и интересов и порождает жалобу (то есть действие направленное на

защиту частного интереса). Этот подход прослеживается и в упоминавшемся

выше проекте федерального Закона "Об обращениях граждан". Такой же смысл

в содержание рассматриваемых терминов заложен и действующим гражданским и

уголовным правом.

Предложения - крайне интересный вид обращений. Проект ФЗ "Об обращениях

граждан" определяет его как “обращение гражданина, направленное на

улучшение порядка организации и деятельности государственных органов,

органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций

независимо от форм собственности, общественных объединений, на

совершенствование правовой основы государственной и общественной жизни, на

решение вопросов экономической, политической, социально-культурной и других

сфер деятельности государства и общества”. Это определение, на наш взгляд,

слишком громоздко, хотя сущность предложения передаёт верно. Предложение не

связано с нарушением прав, оно не связано и с реализацией каких-либо прав

заявителя, оно направлено на внесение каких-либо изменений в существующий

порядок. Предложение является одной из важнейших форм реализации права

граждан на участие в управлении, зафиксированного в п.1 ст.32 Конституции

РФ. Предложения могут быть самыми различными по содержанию, однако для

нашей работы имеют значение только предложения, направленные на улучшение

работы федеральных органов исполнительной власти либо изменение изданных

ими нормативных актов. Предложения по совершенствованию законодательства,

даже те из них, которые направлены в адрес исполнительных органов,

относятся всё же к сфере ведения органов законодательной власти. В принципе

предложения в общей массе обращений граждан в федеральные органы

исполнительной власти составляют очень незначительное число, но следует

отметить, что с годами это число растёт. Так, за 1999 г. в Минюст России

поступило около 30 предложений (из 39625 всего), в 2000 г. - 102 (хотя

общее число обращений снизилось), а в 2001 г. - уже 392[19]! Хотя большую

их часть составляли предложения по изменению действующего законодательства,

в данной работе не рассматриваемые, цифры сами по себе весьма красноречивы.

Кроме того, эта форма обращений является одним из наиболее весомых

проявлений народовластия. Внося предложение, гражданин не преследует личной

цели, не стремится защитить свои права от нарушений, а пытается

воздействовать на принятие решений государственной властью, т.е. реализует

одно из главнейших гражданских прав - непосредственного участия в

управлении государством. Само существование права предложения является как

бы реальным, “вещественным” подтверждением того, что власть в России

исходит от народа и может реализовываться им непосредственно, как на это

указывает ст. 3 Конституции РФ. Поэтому, сколь не было бы незначительно

число предложений, к ним надлежит относится с максимальным вниманием.

Таковы три “главные” формы обращений, закреплённые действующим Указом от

12 апреля 1968 г., кроме них в литературе называются и другие формы.

Рассмотрим вкратце и их.

Одной из таких форм является ходатайство. В Указе о нём не сказано ни

слова, но проект ФЗ "Об обращениях граждан" упоминает о нём как об одной из

форм обращений. Там ходатайство определяется как “обращение гражданина с

просьбой о признании определённого статуса, прав и свобод, изложенное в

письменной форме, в случаях, которые прямо установлены законодательством

Российской Федерации”. Это определение также полагаем верным; по крайней

мере, автору не встретилось в литературе каких-либо иных подходов к

определению ходатайства. То, что этим определением для него

предусматривается только письменная форма, существенного значения не

имеет*, так что эту формулировку из определения вполне можно удалить. Здесь

существенным является то, что ходатайство может иметь место только в прямо

предусмотренных законом случаях и являет собой просьбу гражданина о

признании за ним определённого статуса, дающего некоторые специальные

права. Например, ходатайством является просьба гражданина о признании его

участником войны, что автоматически даст ему право на пользование

определёнными льготами. Поэтому, на первый взгляд, ходатайство не вполне

может быть вписано в рамки “правозащитного” подхода, т.к. гражданин,

подавая ходатайство не пытается защитить неотъемлемые права или устранить

препятствия к их реализации, а просит соответствующий государственный орган

о предоставлении ему специальных, т.е. “октроированных”, дарованных прав.

Однако, нам представляется, что ходатайство представляет собой не прошение

особой милости в обход закона, весьма распространенное во времена

самодержавия[20], а требование к властям признать специальное право, уже

предоставленное законом и выполнить соответствующие действия. Проще говоря,

гражданин, подающий ходатайство (если, конечно, он не мошенник) уже имеет

специальное право, и ходатайством он лишь заявляет о том, что оно у него

есть и не молит, а требует от властей совершить некоторые действия или

предоставить блага, соответствующие его праву. Таким образом, если

ходатайство не будет принято, то право гражданина будет нарушено. С этой

точки зрения ходатайство является формой предупреждения нарушения, или, в

соответствии с “правозащитным” подходом Н.А. Ямпольской, одной из форм

сигнальных действий, наряду с заявлениями и письмами-сигналами.

Ещё одна форма обращений граждан - письма-сигналы (хотя слово “письмо”

здесь скорее дань традиции, т.к. они могут подаваться и в устной форме). В

нормативных актах, и в проекте ФЗ "Об обращениях граждан" о них ничего не

говорится. По своей сути они направлены не на защиту прав гражданина, не на

реализацию права, а на уведомление властей о каком-либо нарушении закона

(или подзаконного акта) - совершённом или могущем совершиться, об ущемлении

прав других граждан, не имеющих прямого отношения к заявителю. Письма-

сигналы, таким образом, вообще не связаны с личностью заявителя, почему

часто бывают анонимными (и поэтому в соответствии с п.1 Указа от 12 апреля

1968 г. не подлежат рассмотрению*). Гражданин, направляя подобное

обращение, не ищет ничего для себя, не преследует (по крайней мере, явно и

очевидно) своего интереса. Прежде всего он пытается защитить законность,

права других граждан, обратить внимание властей на нарушения публичного

порядка, и таким способом гражданин выполняет предупредительную,

профилактическую функцию, в принципе являющуюся одной из основных функций

государственной власти, следовательно участвует в управлении. Таким

образом, как это ни покажется парадоксальным, но сигнальные обращения, по

мнению автора, возможно считать также одной из форм реализации права на

участие в управлении (п.1 ст.32 Конституции РФ). Разновидностью сигнальных

обращений являются это сообщения о преступлениях, как готовящихся так и уже

совершённых (сигнальные обращения могут сообщать о нарушениях всех видов, в

т.ч. не являющихся преступлениями и вообще прямыми нарушениями закона). В

принципе сообщения о совершённых или готовящихся преступлениях вполне

укладываются в рамки рассмотренных выше форм обращений граждан и имеют

специфику в процедуре рассмотрения лишь в рамках уголовного и уголовно-

процессуального законодательства, но детальное рассмотрение этой процедуры

увело бы нас слишком далеко в сторону.

Итак, таковы основные виды обращений граждан, используемые в

законодательстве и в отечественной юридической литературе. Достаточно

взглянуть на представленную нами классификацию, чтобы понять, что разные

виды обращений требуют детально проработанной, особой для каждой формы,

процедуры рассмотрения. Разработка такой процедуры не входит в задачи

автора, но основные черты и подходы постараемся рассмотреть (также мы

коснёмся этого вопроса в гл.3 и 5). Очевидно, что жалоба имеет двойную цель

- восстановление нарушенного права и привлечение к ответственности

нарушителя (либо отмену нормативного акта, ущемляющего права).

Соответственно, она должна рассматриваться по этим двум направлениям,

возможно, даже разными должностными лицами или органами. Кроме того,

ущемление прав гражданина является ненормальным, оно выходит за рамки

права, следовательно, должно быть устранено как можно скорее. Из этого

вытекает необходимость рассмотрения жалобы в максимально сжатые сроки,

чтобы временной интервал между подачей жалобы и устранением нарушения был

минимальным.

Заявление не сопряжено с привлечением кого-либо к ответственности,

следовательно, процедура его рассмотрения должна быть несколько иной.

Вместе с тем сроки рассмотрения заявлений также должны быть небольшими*,

так как в заявления представляют собой форму предупреждения нарушений,

устранение возможности их совершения, и его необходимо рассмотреть в сжатые

сроки, дабы нарушение не совершилось.

Сигнальные обращения, в отличие от заявления, прежде всего связаны с

привлечением нарушителя к ответственности и иногда к устранению возможного

нарушения (если обращение сигнализирует о возможном нарушении, например,

готовящемся преступлении). Поскольку оно совсем не связано с личностью

заявителя, для таких обращений требуется принципиально отличная процедура

рассмотрения. В частности, на них, видимо, не следует распространять

ограничений, связанных с анонимностью. Эти обращения, особенно о

готовящихся правонарушениях должны рассматриваться максимально быстро, дабы

предупредить их совершение.

Ходатайство, как требование о признании права, предоставленного законом

не связано ни с устранением нарушения, ни с ответственностью. Оно также

требует особой процедуры, где особое место занимает проверка сведений,

представленных заявителем в доказательство того, что он действительно

обладает специальным правом. При рассмотрении любого обращения необходимо

удостовериться в правильности содержащейся в нём информации, однако при

рассмотрении ходатайства это необходимо сделать в первую очередь. В

сущности всё рассмотрение ходатайства сводится к проверке, так как

специальное право уже предоставлено заявителю законом и задача органа,

получившего ходатайства, выяснит, действительно ли заявитель относится к

категории граждан, этим правом обладающих. Если представленные заявителем

сведения окажутся верными, отказать в удовлетворении ходатайства уже

нельзя. Таким образом, проверка сведений определяет положительное решение

по ходатайству.

Таковы описанные в литературе формы обращений, направляемых гражданами в

органы государственной власти. Однако существует ещё одна классификация

обращений - по субъекту (заявителю): индивидуальные и коллективные.

Индивидуальное обращение подписывается одним лицом - заявителем.

Коллективное, согласно определению, данному в проекте ФЗ "Об обращениях

граждан", это “обращение двух и более граждан, а также обращение принятое

на митинге или собрании и подписанное организаторами этого митинга и

собрания”. Здесь важно обратить внимание на то, что множество одинаковых

индивидуальных обращений, подписанных разными гражданами по поводу одной

проблемы есть лишь множество индивидуальных обращений. Коллективным может

быть признано только обращение нескольких граждан одновременно и совокупно.

Теперь рассмотрим, как соотносится классификация обращений по субъекту с

рассмотренными выше классификациями по форме и содержанию. По форме

коллективные обращения, очевидно, могут быть только письменными. Достаточно

сложно представить, что одно общее обращение может быть подано устно.

Возможно представить, что на личный приём к должностному лицу придёт группа

граждан с некоей общей проблемой, и такое обращение можно признать

коллективным и устным, но, насколько известно автору, такие приёмы в

федеральных органах исполнительной власти не практикуются (хотя в органах

местного самоуправления допускается). По содержанию коллективные обращения

также могут быть практически таких же видов, как и индивидуальные.

Существует мнение, что ходатайства не могут быть коллективными, но оно

представляется не вполне справедливым. Вполне допустимо, чтобы группа

граждан, обладающих одним и тем же специальным правом и на одних и тех же

основаниях, подали общее ходатайство о признании за ними этого права. Нет

никаких оснований для того, чтобы законодательно ограничивать такую

возможность. Так что все перечисленные выше виды обращений по содержанию

могут быть как индивидуальными, так и коллективными. Особой процедуры

рассмотрения такие коллективные обращения не требуют. Рассматривать их в

сокращённые сроки, особо контролировать их рассмотрение и т.п. было бы, на

наш взгляд, в корне неверно. Очевидно, что подобный подход порождается

расхожим мнением о превосходстве большинства над меньшинством, коллектива

над индивидом, но это мнение полностью противоречит основному принципу

современного права - принципу верховенства прав человека, закреплённому в

ст.2 и 18 Конституции РФ. Из этого принципа прямо вытекает, что один

человек обладает теми же правами, что и коллектив, и они равны по своему

юридическому статусу, и, следовательно, в реализации и защите своих прав

они должны обладать равными возможностями. Было бы несправедливо и противно

праву оказывать “предпочтение” коллективным обращениям, давать им

преимущество в сроках рассмотрения и т.п., ибо тогда получится, что

человек, не сумевший собрать ещё несколько подписей под своим обращением,

будет в некоторой степени поражён в правах (в праве на юридическую защиту),

что недопустимо[21]. Поэтому рассмотрение коллективных обращений должно

проходить в том же порядке, что и аналогичных по содержанию индивидуальных.

Однако, существуют и описаны в литературе ещё две формы обращений. Эти

обращения могут быть только коллективными и со всей очевидностью требуют

специальной процедуры рассмотрения. Эти формы мы и рассмотрим далее.

3. Особенности коллективных обращений - петиций и гражданских наказов

Одной из разновидностей коллективных обращений являются петиции. Они

давно уже регламентированы в зарубежном законодательстве как важная форма

выражения общественного мнения, постановки перед органами государственной

власти, местными органами значимых экономических, политических и социальных

проблем развития общества, страны в целом, отдельных ее регионов, охраны

прав и свобод личности.

Сразу оговоримся, что говоря о петициях в связи с обращениями граждан,

нужно обратить внимание на то, что петиции - лишь одна из форм обращений

граждан в органы государственной власти и местного самоуправления. В

этой связи нельзя согласиться с позицией тех учёных, которые пытаются

использовать термин "петиции" как обобщающий по отношению ко всем видам

обращений граждан[22].

В Конституции РФ нет термина “петиция”, он заменен общим понятием

“коллективное обращение”. Здесь существенно отметить, что коллективные

обращения, как мы показали выше по содержанию существуют в тех же формах,

что и обращения индивидуальные. Петиция же по сути является предложением,

направленным на изменение законодательства (иногда подзаконных актов). Цель

петиции состоит в реализации так называемой народной нормотворческой

инициативы, которая, хотя и не закреплена прямо в Конституции и

законодательстве РФ, имеет полное право на существование, как это следует

из смысла пп. 1 и 2 ст.3, и п.1 ст.32 Конституции РФ. К тому же имеется

обширный положительный опыт зарубежных стран, в которых давно и активно

применяется народная нормотворческая инициатива. Так, впервые эта форма

волеизъявления граждан получила признание в Швейцарии. Согласно ст. 121

действующей Конституции Швейцарии "народная инициатива состоит в

требовании, предъявленном 100000 швейцарских граждан, имеющих право

голоса, о включении, отмене или изменении определённых статей действующей

Конституции"[23]. Петиция является разновидностью предложения, однако имеет

ряд существенных отличий от него. Во-первых, предложение, как неоднократно

упоминалось выше, может быть как индивидуальным, так и коллективным, а

петиция - только коллективной. Во-вторых, предложение может быть направлено

на улучшение социальной действительности вообще, в то время как петиция -

на изменение нормативного акта, она стремится воздействовать на позитивное

право*. Это последнее обстоятельство и предполагает коллективный характер

петиции. Если обычные обращения могут и должны рассматриваться одинаково

вне зависимости от того, сколько граждан их подписало, то с петицией всё

обстоит наоборот. Поскольку петиция предполагает изменение нормативных

актов и по сути являет собой юридический акт, направленный на запуск

нормотворческой процедуры, то право её подачи должно быть существенно

ограничено. Было бы совершенно нелепо, если бы петицию мог подать один

человек. В рамках муниципальных образований, такое, может быть, и возможно

(но в таком случае нет смысла выделять петиции из массива предложений), но

на федеральном уровне - это абсолютно невозможно, так как означало бы

наделение каждого гражданина правом законодательной инициативы, что просто

бессмысленно и абсурдно. Поэтому петицией может быть признано только такое

обращение, которое подписало некоторое количество граждан, притом (и это

важно) не меньше установленного законом минимума. По большому счёту,

установленный ст.8 ФКЗ “О референдуме Российской Федерации” порядок,

согласно которому “инициатива проведения референдума Российской Федерации

принадлежит не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации,

имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, при условии,

что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности

за пределами территории Российской Федерации проживают не более 10

процентов из них” является признанием и закреплением народной инициативы, и

закреплением “петиционного минимума”. И в-третьих, предложения должны

рассматриваться должностными лицами, но вполне могут отклоняться ими без

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10