Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

Проблема адресата обращений граждан не так проста как кажется.

Следовательно, Федеральный закон данного вида, в соответствии с

Конституцией РФ, должен регламентировать только порядок обращения граждан в

исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления. И

эта его функция должна получить отражение в его названии.

Что касается структуры Закона, то по нашему мнению, он должен включать в

себя три основных раздела: о направлении обращения в полномочный орган; о

порядке рассмотрения обращения; о порядке разрешения вопроса по существу

обращения. Остановимся более подробно на характеристике каждого из

разделов.

Итак, что касается направления обращения. Выше уже отмечалось, что

гражданин не обязан подробно знать компетенцию каждого из государственных и

муниципальных органов. Следовательно, он вправе самостоятельно определить

орган, в который он обращается. В случае письменного обращения, оно может

быть направлено по почте или лично передано гражданином в канцелярию или

приёмную того органа, в который он обращается. Каких-либо особых требований

к письменному обращению, кроме наличия сведений об авторе и адреса, по

которому должен быть направлен ответ. Закон предъявлять не должен.

Содержание обращения должно излагаться гражданином в произвольной, им самим

избранной форме. Представление доказательств не должно быть обязанностью

субъекта обращения. Отсутствие в обращении доказательств не может

рассматриваться как основание для оставления обращения без рассмотрения.

Однако, очевидно, что сообщение в обращении необходимых сведений об

излагаемых фактах, значительно упрощает процесс их проверки. Поэтому

предоставляя гражданину право самому определить форму обращения и её

содержание, Закон всё же должен ориентировать его на желательность

сообщения возможно большего числа объективных сведений о сообщаемых им

фактах.

При направлении письменного обращения не по адресу, оно должно быть

переслано в компетентный орган с уведомлением об этом автора (авторов)

обращения.

Что касается личного обращения гражданина в орган государственной власти

или местного самоуправления, то оно должно производиться в установленные

часы приёма, а сведения, сообщаемые гражданином, должны быть зафиксированы

должностным лицом, к которому он обращается в той форме делопроизводства,

которая установлена законом или подзаконным актом в отношении конкретного

органа. В случае личного обращения гражданина в орган, к компетенции

которого не относится рассмотрение конкретного обращения, ему должно быть

дано разъяснение, в какой орган он должен обратить, место его расположения

и часы приёма. При этом сам факт обращения гражданина должен быть

зарегистрирован в установленном порядке на случай судебного обжалования

действий должностного лица, принимавшего обращение.

Следующий раздел федерального закона должен быть посвящён регламентации

порядка рассмотрения обращений граждан. На сегодняшний день он определяется

различного рода ведомственными актами, учитывающими специфику деятельности

того или иного органа государственной власти или местного самоуправления.

Не следует отрицать необходимость существования подобных актов, однако,

роль федерального закона на этом этапе работы с обращениями граждан состоит

в установлении общих требований к порядку их рассмотрения.

Конечно, рассмотрение обращений каждого вида: предложений, заявлений,

жалоб и прочих имеет свою специфику, как мы показывали в гл.1. Но вместе с

тем, специфика процедуры рассмотрения отдельных видов обращений не означает

умаления или отрицания общих принципов работы с обращениями: всеобщего

права на обращения, свободы подачи обращений, равноправия и пр. Поэтому,

Закон, с учётом специфики рассмотрения обращений каждого вида, должен всё

же установить общие принципы этого порядка, которые затем могут уточняться

как этим Законом, так и иными, в том числе и подзаконными, и

ведомственными, актами применительно к отдельным видам обращений граждан.

Эти принципы мы рассматривали выше. В первую очередь - это объективность

рассмотрения. На это направлен запрет направления обращения лицу, действия

которого обжалуются. Но это не исключает возможности приглашения обеих

сторон: жалобщика и лица, чьи действия обжалуются, для объективного

рассмотрения представленных ими аргументов.

Конечно, жалоба относится к той категории обращений граждан, которые в

наибольшей степени требуют объективности рассмотрения. Однако, это не

означает, что, скажем, ходатайство или предложение не требуют объективного

подхода к анализу их содержания. В частности, предложение, направленное на

улучшение работы какого-либо государственного или муниципального органа,

может содержать в себе сведения, которые могут в какой-то мере

противоречить частным интересам работающих в нём сотрудников. Одной из

гарантий объективного рассмотрения подобного обращения может стать

направление его вышестоящему органу государственной власти или местного

самоуправления. Хотя и эта мера не всегда может привести к желаемому

результату. Гораздо в большей степени объективности рассмотрения

предложения гражданина может способствовать, если его адресатом станет

независимый орган власти. В системе государственных органов на сегодняшний

день - это прокуратура, органы внутренних дел, Контрольное Управление при

Президенте и др. правоохранительные органы. Однако, специфика их работы

состоит в том, что они рассматривают обращения граждан по существу, если в

них речь идёт о прямом нарушении закона. Если же закон не нарушен, то

обращение гражданина не имеет к ним прямого отношения. Таким образом, вновь

возникает проблема создания единой системы органов, обеспечивающих

объективное рассмотрение обращений граждан*.

Таковы в целом нормативные основы работы с обращениями граждан в

федеральных органах исполнительной власти. Если данная глава состояла

больше из пожеланий и предложений, то это вызвано тем, что какого-то

единого акта (пусть и не закона), регламентирующего работу с обращениями

граждан просто не существует. Выпущенные недавно по федеральным

министерствам с письмом Начальника Управления Президента РФ по работе с

обращениями граждан № А26-95 от 3.04.01 Рекомендации по совершенствованию

работы с обращениями граждан и повышению уровня защиты конституционных прав

в современных условиях[46] не имеют юридической силы и могут

рассматриваться только как методические рекомендации (что и отражено в

названии). К тому же большая часть этих рекомендаций носит технический

характер. Проблема состоит в том, что нормативная база работы с обращениями

граждан - это прежде всего ведомственные акты, свои в каждом органе власти,

притом во многом различающиеся. Поэтому на сегодняшний день единственный

способ понять механизм регулирования работы с обращениями граждан в

федеральных органах исполнительной власти (т.к. в данной работе

рассматриваем только их) - это изучение их практики. Этому мы и посвятим

следующую главу.

ГЛАВА 4

Особенности работы с обращениями граждан в федеральных органах

исполнительной власти (на примере: Администрации Президента РФ,

Правительства РФ, Министерства юстиции РФ)

1. общие замечания

В отсутствие единого нормативного акта, регулирующего работу с

обращениями граждан на федеральном уровне, каждый орган, каждое

министерство и ведомство по-своему организует её. Таким образом, различные

министерства и ведомства, особенно те, которым приходится работать с

особенно мощными потоками обращений, накопили огромный опыт работы и

создали богатый нормативный материал в виде внутренних ведомственных актов,

регламентирующих работу соответствующих подразделений. Этот опыт просто

необходимо внимательно изучить и использовать при создании Федерального

закона “Об обращениях граждан”.

В данной части работы будет исследоваться практический опыт работы с

обращениями граждан трёх федеральных органов исполнительной власти:

Администрации Президента РФ, Правительства РФ, Министерства юстиции РФ.

Администрация Президента является весьма специфическим органом, занимающим

особую нишу в системе федеральной государственной власти, прежде всего в

силу того, что место самого института президентской власти в России весьма

неоднозначно. Распространено даже мнение, что он лежит вне системы

разделения властей, однако мы с таким мнением согласиться не можем, ибо в

этом случае должны будем признать возможность Президента вмешиваться в

принятие законов, судопроизводства и т.п., а от этого один шаг до признания

диктатуры. Во всяком случае, анализ института президентской власти

совершенно не относится к теме данной работы. Что касается Администрации

Президента, то этот орган, на наш взгляд, скорее может быть отнесён к

системе исполнительной власти, чему есть целый ряд подтверждений[47]. Для

нашего исследования он имеет важное значение прежде всего потому, что

президентская почта традиционно самая обширная (в 2000 г. в адрес

Президента поступило свыше 300 тыс. обращений граждан), следовательно, опыт

работы с ними очень богат. Кроме того, подразделение, работающее с

обращениями граждан - Управление Президента РФ по работе с обращениями

граждан, как самое крупное и наилучшим образом технически оснащённое

подобное подразделение (среди подразделений федеральных органов власти)

пытается занять роль арбитра и “гуру” в вопросах работы с обращениями. Так,

Начальник Управления периодически рассылает по федеральным министерствам

методические рекомендации по работе с обращениями граждан. Пока подобные

послания не имеют под собой нормативной основы и потому не имеют

юридической силы, но сам факт показателен.

Правительство РФ занимает центральное место в системе федеральных органов

исполнительной власти, по количеству обращений, поступающих в его адрес,

уступает только Президенту, хотя и очень существенно (так, в Правительство

поступило в 2000 г. свыше 65 тыс. обращений). Работа с обращениями там

также поставлена очень хорошо, и, хотя соответствующее подразделение

функционирует там только четвёртый год, накоплен богатый опыт и разработано

немало нормативных документов и методических рекомендаций по работе с

обращениями.

Министерство юстиции РФ, как известно, входит в число министерств,

подчинённых непосредственно Президенту, оно ведает всей “юридической”

сферой деятельности исполнительной власти. Ему подчинена и служба судебных

приставов, без которой, в сущности, правосудие бессильно. Поэтому в

значительной степени на Минюсте замыкается исполнение судебных решений

(т.е. обращения в Минюст - как бы “продолжение” судебной защиты прав). По

количеству поступающих обращений Минюст занимает одно из первых мест среди

федеральных министерств (за 2000 г. - свыше 30 тыс.). В силу этих причин

сопоставление опыта этих органов и сравнение нормативных актов,

регулирующих работу с обращениями граждан в каждом из них представляется

очень полезным для данного исследования.

Кроме того, весьма существенной проблемой здесь является поиск

информации. В отличие от федеральных законов, иных федеральных и

региональных нормативных актов, ведомственные акты, как правило, не

публикуются и вообще находятся вне открытого доступа. И в целом, работа

федеральных органов исполнительной власти очень закрыта, познакомится с ней

человеку “с улицы” практически невозможно. Так что при написании данной

главы проблема поиска источников стояла едва ли не на первом месте и

оказала решающее влияние на выбор рассматриваемых органов власти*.

Что касается методики исследования при написании данной главы, то

оптимальным показалось рассматривать не каждый орган в отдельности, а все

вместе по ряду определённых параметров. В качестве этих параметров были

выбраны: статус и положение в структуре указанных органов их подразделений,

занимающихся работой с обращениями граждан, и сам процесс работы с

обращениями, разделённый на определённые стадии (регистрацию, рассмотрение,

контроль и т.п.).

Теперь несколько слов о статусе и положении в структуре вышеуказанных

федеральных органов исполнительной власти их подразделений, занимающихся

работой с обращениями граждан.

В Администрации Президента это Управление Президента РФ по работе с

обращениями граждан (для удобства далее будем называть его Управление). Оно

является автономным подразделением Администрации Президента, занимает

отдельное здание и даже имеет собственные курьерскую службу и

Экспедиционный отдел. Нормативной основой работы Управления является

Положение о нём, утверждённое Указом Президента РФ от 3 апреля 1997 г.[48]

В соответствии с п.4 Положения оно организует прием граждан работниками

Управления в Приемной Администрации Президента Российской Федерации;

организует прием граждан Руководителем Администрации Президента Российской

Федерации и его заместителями, руководителями подразделений Администрации

Президента Российской Федерации; обеспечивает централизованный учет

обращений граждан; обеспечивает своевременное рассмотрение обращений

граждан, а также направление их для рассмотрения в соответствующие

подразделения Администрации Президента Российской Федерации, в федеральные

органы государственной власти, органы государственной власти субъектов

Российской Федерации; создает на основе обращений граждан информационный

фонд и обеспечивает получение из него сведений для соответствующих

подразделений Администрации Президента Российской Федерации; осуществляет

контроль за своевременным выполнением федеральными органами исполнительной

власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации

поручений по обращениям граждан; извещает граждан о результатах

рассмотрения в Управлении их обращений.

Отдел по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства РФ создан в

июне 1998 г. во исполнение Указа Президента РФ “О разграничении функций

между Администрацией Президента Российской Федерации и Аппаратом

Правительства Российской Федерации при рассмотрении обращений граждан” от

21 апреля 1998г.[49] По статусу он почти не отличается от Управления

Президента, хотя и называется Отделом. Это такое же автономное

подразделение, курируемое непосредственно одним из заместителей

Руководителя Аппарата. Правда, в отличие от Управления, у него нет своих

курьерской и экспедиционной служб, он теснее связан с другими

подразделениями Аппарата.

В Министерстве юстиции РФ ситуация обстоит иначе. Весь объём работы с

обращениями граждан выполняет Отдел писем и приёма граждан (ОППГ), входящий

в состав Департамента делопроизводства. Следовательно, статус этого

подразделения понижен, что сказывается также и на его технической

оснащённости, а при работе с огромными массивами документов это играет

далеко не последнюю роль. Вместе с тем на него возложены примерно те же

задачи, что и на аналогичные подразделения Администрации Президента и

Правительства. В соответствии с Положением об отделе писем и приёма граждан

Департамента делопроизводства Минюста России[50], отдел осуществляет

распределение обращений внутри министерства, передачу обращений, не

относящихся к компетенции Минюста, в другие ведомства, постановку обращений

на контроль и осуществление контроля за их рассмотрением, аналитическую

работу, организацию приёма населения, в т.ч. руководителями Министерства и

помимо этого организует работу телефонной справочной службы министерства

(до 800 звонков в день). При этом по штату на Отдел полагается всего 7

сотрудников, поэтому на каждом лежит огромный объём работы. Естественно,

такая загруженность сказывается на качестве рассмотрения обращений.

Теперь перейдём непосредственно к рассмотрению организации работы с

обращениями в указанных выше подразделениях.

2. поступление обращений и их регистрация

Работа с обращением, поступившим в ведомство, начинается с его получения

и регистрации. Как известно, только зарегистрированные обращения получают

юридическую силу и течение сроков рассмотрения начинается с момента

регистрации. Уже на стадии получения возникает целый ряд сложностей и

процедурных вопросов. Проще всего с этим обстоит дело в Администрации

Президента РФ - Управление располагает собственным Экспедиционным отделом,

получающим направленные в адрес Президента или Администрации письма

непосредственно с почты. Там же производится первичная техническая

обработка писем (вскрытие конвертов, разворачивание, подкалывание

сопроводительных карточек и т.п.). В Аппарате Правительства РФ

Экспедиционный отдел один, в составе Управления делопроизводства и архива и

вся почта Правительства поступает туда, уже оттуда письма граждан

передаются в Отдел. В Министерстве юстиции РФ работники Отдела писем и

приёма граждан принимают почту из экспедиции сами и сами же производят

первоначальную техническую обработку, что сильно замедляет работу. Устные

обращения принимаются на личном приёме (а в Администрации Президента РФ

также по телефону), содержание обращения записывается сотрудником, ведущим

приём, в специальную форму, затем оно проходит так же как и письменное, то

же самое проделывается с письменными обращениями, поданными на личном

приёме. В Администрации Президента РФ (с 1999 г.) и Аппарате Правительства

РФ (с 7 февраля 2001 г.) также принимаются письменные обращения,

поступившие по электронной почте. Такие обращения распечатываются и дальше

с ними работают так же, как и с прочими.

Регистрация писем производится во всех рассматриваемых органах одинаково

- сотрудник изучает текст и заносит в особую форму (регистрационную

карточку) личные данные заявителя (имя, фамилию, адрес), дату отправки и

поступления обращения, повторность, тематику обращения. Тематика обращения

выбирается из списка возможных тем. Такой список - классификатор в каждом

органе свой, что делает практически невозможным централизованный учёт

обращений граждан*. Также особо отмечается в регистрационной карточке, если

обращение поступило из Федерального Собрания, Генеральной Прокуратуры, (в

федеральных министерствах и ведомствах также из Администрации Президента РФ

и Аппарата Правительства РФ). Надо отметить, что в эти классификаторы

содержат в основном только тематические разделы, а классификаций по

содержанию там нет. Это означает, что невозможно учитывать количество

поступивших жалоб, заявлений, ходатайств и т.п. Правда, в Администрации

Президента РФ с 1999 г., в Аппарате Правительства РФ с 2000 г., а в

Министерстве юстиции РФ - с 1 января 2002 отдельно учитываются предложения

по совершенствованию законодательства и предложения по совершенствованию

работы гос. управления. Регистрационная карточка сохраняется и в дальнейшем

все “перемещения” обращения фиксируются в ней, что позволяет отслеживать их

перемещения, выявлять многократность обращения, в любой момент дать

гражданину справку о ходе рассмотрения его обращения. В Администрации

Президента РФ и Аппарате Правительства РФ используются электронные

регистрационные карточки, в Министерстве юстиции РФ на электронную

регистрацию перешли только с 1 января 2001 г., до этого применялись

бумажные регистрационные карточки. Рассматриваемые нами органы обладают

единой внутренней компьютерной сетью, в результате чего база данных в

каждом ведомстве единая; таким образом можно получить информацию об

обращении с любого компьютера, независимо от того, на каком компьютере оно

было зарегистрировано. Переход на электронную регистрацию значительно

упростил работу с обращениями - достаточно нажать несколько кнопок и

появляется полная информация об обращении и его прохождении. С появлением

электронной системы регистрации гражданин может позвонить в справочную

соответствующего органа и ему ответят, как проходит рассмотрение его

обращения. Это позволяет устранить последствия возможных неувязок на почте.

Проблема здесь пока только в одном - разные федеральные органы

исполнительной власти, не говоря уж о других ветвях, или о региональных

органах госвласти и органах местного самоуправления (подавляющее

большинство их вообще не имеют электронной системы) пользуются разными

базами данных по обращениям граждан. Так, в Администрации Президента РФ (с

2000 г.) и Министерстве юстиции РФ (с 1 января 2002 г.) используется

программа “Федеральная база данных “Обращения граждан”” (ФБД) под ОС

“Windows”, а в Аппарате Правительства РФ - своя собственная база данных под

ОС “MS-DOS”. Это делает невозможным обмен данными по обращениям между

различными органами (подробнее об этом в гл.5).

3. организация личного приёма граждан

Особо следует сказать об организации личного приёма граждан. Личный приём

делится на две категории - общий и специальный. Общий приём проводится в

приёмной соответствующего органа особым сотрудником ежедневно. Специальный

приём проводят должностные лица по предварительной записи. Личный приём,

как общий, так и специальный, во всех изученных нами федеральных органах

исполнительной власти организован приблизительно одинаково, различия в

основном чисто технические, не имеющие значения для данного исследования.

Общий приём проводится ежедневно в специальных помещениях. Жалобы, просьбы

и т.п., изложенные гражданином в устной форме фиксируются в особой

“карточке личного приёма”, которая затем проходит ту же процедуру

рассмотрения, что и письменное обращение. Если гражданин на личном приёме

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10