Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

свободах, входящих, наряду с правом на обращения, в группу политических.

Как известно, эта часть главы 2 Конституции РФ открывается правом на

свободу мысли и слова (ст. 29). Как известно, свобода слова может быть

выражена в различных формах, в том числе и в письменной. Очевидно, что

одной из форм выражения свободы слова может рассматриваться право граждан

на обращения. В этой связи принципиальное значение для обеспечения права

граждан на обращения приобретает конституционная гарантия, закреплённая

частью 3 ст.29 Конституции РФ, согласно которой никто не может быть

принуждён к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них. Если

данная норма получит развёрнутое отражение в текущем законодательстве, она

может стать основой демократического механизма реализации права граждан на

обращения в России.

Часть 5 ст.25 Конституции PФ устанавливает гарантии свободы массовой

информации. Очевидно, что свобода массовой информации в сочетании с правом

граждан свободно искать, получать, передавать, производить и распространять

информацию любым законным способом (ч.4 ст.29) предполагает наличие права

граждан направлять обращения в органы государственной власти и местного

самоуправления через средства массовой информации.

Следующее политическое право граждан, закреплённое действующей

Конституцией РФ - это право на объединение. Как известно, в широком смысле

право на объединение имеет целью удовлетворение социально-экономических и

культурных потребностей граждан, а также их участия в осуществлении

политической власти. Естественно, что одной из форм связи общественных

объединений и органов государственной власти и местного самоуправления

является направление ими в эти органы коллективных обращений граждан (о чём

шла речь в ч. 3 гл.1 настоящей работы). Последнее обстоятельство

представляется принципиальным. Речь идёт не о решениях руководящих органов

этих объединений, которые также могут быть направлены в те или иные

властные органы, а именно о коллективных обращениях граждан - членов

данного объединения.

Дело в том, что право на обращения является субъективным правом граждан и

их объединений, но оно не может подменяться решениями руководящих органов

общественных объединений (хотя такой вид обращения, как гражданский наказ

подписывается именно руководителями объединения), каким бы демократическим

путём они не были сформированы. В данном случае общественное объединение

играет роль фактора, консолидирующего мнения отдельных граждан в

коллективное решение, для придания ему большей значимости. Но оно

продолжает оставаться обращением граждан, но не общественного объединения.

В связи с рассматриваемым вопросом представляется необходимым обратить

внимание на проблему направления гражданами обращений в общественные

объединения. Как известно, до недавнего времени отечественная

государственно-правовая наука и практика не делала различий между

обращениями в эти объединения и государственные органы. Это было

обусловлено особенностью формирования советской политической системы, ядром

которой выступала КПСС. Сегодня функции государственных органов, органов

местного самоуправления и общественных объединений строго разграничены.

Поэтому направление гражданами обращений в общественные объединения носит

не публично-правовой, а корпоративный характер. Естественно, что

общественные объединения не вправе разрешать по существу те или иные жалобы

и предложения, связанные с деятельностью государственных органов и органов

местного самоуправления. Вместе с тем, обращения граждан в общественные

объединения могут иметь место, как форма связи объединения со своими

членами. а также решения иных вопросов внутрисоюзного значения.

Следующее конституционное право граждан, входящее в группу политических,

- это право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и

демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции РФ). Смысл этого

субъективного права состоит в том, что граждане участвуют в публичном

мероприятии с целью привлечь внимание властей к какому-то общественно

значимому вопросу, оказать на них давление. Вместе с тем, ответной реакцией

тех органов, на которые призвана воздействовать та или иная акция, должно

быть решение, удовлетворяющее или не удовлетворяющее требования

манифестантов. Это решение должно приниматься не на основе анализа

выступлений на митинге или транспарантов демонстрации, а на основании

какого-то обращения, принятого в ходе публичного мероприятия или заранее

подготовленного его организаторами и переданного полномочному органу. Таким

образом, право на обращения является важнейшей составной частью права

граждан на мирные собрания, придающей публичному мероприятию завершённый,

общественно значимый характер.

Что касается такого права граждан, как участие в управлении делами

государства ( ч.1 ст.32 Конституции РФ), то автор вполне разделяет позицию

Ю.А. Дмитриева и А.А. Златопольского. которые придают этому праву смысл

одного из принципов правового статуса гражданина, обобщающего понятия по

отношению ко всем остальными субъективным политическим правам и

свободам[44]. С этой точки зрения право граждан на обращения не является

исключением (что было показано и в гл.1), причём особенно ярко право на

участие в управлении проявляется в таких видах обращений, как предложения,

петиции, гражданские наказы.

Подводя итог вышеизложенному, можно сделать следующие выводы:

а) Право граждан на обращения в органы государственной власти и

местного самоуправления выступает составной частью народовластия,

содержанием которой является непосредственное выражение гражданами и их

объединениями своей воли в различного рода посланиях, направляемых в

названные органы.

б) Право граждан на обращения может рассматриваться не только как

личное субъективное право, но и как одна из форм непосредственной

демократии. При этом под формами непосредственной демократии понимаются

способы непосредственного волеизъявления граждан и их объединений, имеющие

целью решение общественно значимых вопросов, оказание влияния на

принимаемые органами государственной власти и местного самоуправления

решения, контроль за их действиями и внесение корректив в их работу в

соответствии с интересами субъектов волеизъявления.

в) Право граждан на обращения является элементом обратной связи между

гражданами и формируемыми ими органами государственной власти и местного

самоуправления и в этом смысле - неотъемлемой составной частью системы

представительной демократии.

г) Право на обращения входит в систему политических прав и свобод

граждан и в этом смысле является органической составной правового статуса

гражданина в РФ.

2. основные принципы работы с обращениями граждан в РФ

Учитывая, что право граждан на обращения является комплексным правовым

институтом, нормативно-правовое регулирование которого не может быть

ограничено одним нормативным актом, представляется необходимым выделить те

правовые принципы, которые должны лежать в основе всего механизма

реализации этого субъективного права и, по возможности, быть реализованы во

всех нормативно-правовых актах, регулирующих данную сферу правоотношений.

Как известно, принципы - это руководящие начала, лежащие в основе

механизма правового регулирования тех или иных общественных отношений.

Естественно, что большинство правовых принципов, регламентирующих поведение

человека в обществе, закреплено Конституцией страны. Однако, если говорить

о принципах института права граждан на обращения в государственные органы и

органы местного самоуправления, то они, кар: и в любых других конкретных

общественных отношениях, имеют свою специфику.

В частности, одним из принципов, лежащих в основе данного института,

должен быть принцип всеобщности. Смысл этого принципа состоит в определении

субъекта права обращения. Вопрос об определении субъекта этого права не так

прост, как кажется.

Традиционно отечественное законодательство распространяет это право на

граждан России. К сожалению, и действующая Конституция РФ оказалась не

свободна от этой традиции. С одной стороны, если говорить о политическом

характере права на обращения, то его субъектами, действительно, могут быть

только граждане РФ. С другой стороны, такой подход означает лишение

находящихся на территории России иностранцев права обжаловать действия её

должностных лиц. Является ли допущение иностранцев в число субъектов права

на обращения нарушением сущности данного правового института? Думается, что

нет, поскольку выше мы отмечали двойственный характер этого права,

входящего одновременно в группу политических и личных субъективных прав.

В этой связи нельзя не поддержать подход авторов проекта Федерального

закона "Об обращениях граждан", распространяющих это право на "иностранных

граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской

Федерации", хотя вполне естественно, что право на обращение последних

должно быть несколько ограничено. В частности, лица, не являющиеся

гражданами России, не должны вносить предложения и подавать петиции, т.к.

участие в управлении государством - право и прерогатива граждан этого

государства.

Таким образом, принцип всеобщности означает, что любое физическое лицо в

соответствии с Российским законодательством обладает правом на обращения в

государственные органы и органы местного самоуправления, за исключением

случаев, установленных законом и нормами международного права. Эти изъятия

касаются тех обращений, которые носят политический характер, субъектами

которых выступают исключительно граждане РФ, или противоречат международно-

правовым обязательствам РФ.

Следующий принцип - это принцип свободы подачи обращений. Смысл его

состоит в том, что субъекты права обращений вправе направить в

государственные органы и органы местного самоуправления любые по содержанию

обращения, кроме прямо нарушающих закон. Иными словами, в компетентные

органы могут быть направлены любые жалобы, любые обращения, любые заявления

и петиции, не противоречащие действующему законодательству. А в отношении

гражданской инициативы, направленной в федеральный Парламент, должно

действовать единственное ограничение - не противоречие Конституции РФ.

Здесь возникает новая проблема: в случае подачи жалобы, на ком должно

лежать бремя доказывания вины? В действующем законодательстве по этому

вопросу единство мнений отсутствует. Закон РФ "Об обжаловании в суд

действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" гласит, что жалоба

гражданина, направленная в суд, рассматривается судом по правилам

гражданского судопроизводства (ст.6). Это означает, что вина ответчика

презюмируется. Истец даже, в соответствии с Законом, не обязан

формулировать точно, какая правовая норма, с его точки зрения, нарушена.

Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской

Федерации", наоборот, требует от лица, направившего в суд запрос или

жалобу, не только точно сослаться на нарушенный Закон, но и приложить его

текст к жалобе. Хотя судебное обжалование остаётся за рамками данной

работы, пример судов может быть весьма полезен.

Проект Федерального закона "Об обращениях граждан" возлагает на лицо,

подавшее заявление или жалобу, обязанность представить необходимые

доказательства (ст. 10). В условиях развитой российской бюрократии

возможность выполнение последнего требования представляется весьма

сомнительной. Думается, подход в части административного порядка

рассмотрения жалоб и заявлений граждан должен быть иным: необходимо

заложить принцип равной ответственности должностного лица - за нарушение

прав, свобод и законных интересов человека, а инициатора жалобы - за

сообщение заведомо ложных или искажённых сведений. Тогда поиск

доказательств можно возложить на орган, занимающийся рассмотрением жалобы

или заявления.

В связи с вышесказанным, представляется необходимым закрепить

законодательно ещё один принцип - равноправия. При всей очевидности данного

подхода необходимо всё же сказать несколько слов в поддержку данной идеи.

Дело в том, что принцип равноправия в данном случае имеет две стороны.

Первая - равноправие граждан в части реализации права на обращения в

государственные органы и органы местного самоуправления. Здесь имеет место

прямое действие статьи 19 Конституции РФ, устанавливающей равенство граждан

перед законом и судом, и задача законодателя сводится лишь к обеспечению в

текущем законодательстве, регламентирующем порядок реализации права граждан

на обращения, реализации гарантий этого принципа.

А вот вторая сторона действия этого принципа не столь очевидна. Речь идёт

о равноправии сторон: истца и ответчика в суде, заявителя и виновного

должностного лица в процессе административного производства по жалобе. Дело

в том, что гражданин в соответствии со статьёй 45 Конституции РФ вправе

обжаловать действия любого государственного органа, органа местного

самоуправления или их должностного лица в административном порядке. Это

означает, что, в конечном счёте, ответчиком по жалобе гражданина

оказывается государство, поскольку оно не только обязано наказать виновное

лицо, но и восстановить нарушенное право гражданина, в том числе - и путём

материальной компенсации понесённого им ущерба. Сегодня - это вопрос

очевидный для судебного порядка рассмотрения жалоб, но, думается, что эти

необходимые элементы должен дести в себе и административный процесс.

Однако, равноправие гражданина и государства - положение далеко не

аксиоматичное для российской правовой науки и практики. Мы видим, что

равноправие сторон должно быть обеспечено как в условиях судебного, так и

административного порядка разрешения жалобы. В этой связи возникает

необходимость нормативного закрепления ещё одного принципа реализации права

граждан на обращения - принципа гласности.

На сегодняшний день данный принцип, пришедший в государственное

(конституционное) право из политической сферы, не имеет чётко определённого

содержания, но в отношении реализации права на обращения он может означать

открытость процесса рассмотрения обращения, с участием заинтересованного

лица (лиц) - субъектов конкретного обращения и их законных представителей.

Итак, подводя итог сказанному можно прийти к следующим выводaм. Правовой

механизм реализации права граждан на обращения в органы государственной

власти и местного самоуправления должен быть основан на следующих принципах

(смысл некоторых из них мы постарались раскрыть выше): всеобщего права на

обращения, свободы подачи обращений, равноправия и равной ответственности

гражданина и государства, гласности разбирательства, объективности,

подведомственности обращений, комплексном подходе к рассмотрению,

законности всего порядка работы с обращениями граждан.

Перечисленные принципы имеют ряд особенностей, учитывающих специфику

регулируемых правоотношений, и самостоятельное содержание. В частности:

1. Принцип всеобщего права на обращения означает, что любое физическое

лицо обладает в соответствии с российским законодательством правом на

обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, за

исключением случаев, установленных законом (требующих наличия российского

гражданства) и нормами международного права.

2. Принцип свободы направления обращений означает, что субъекты права на

обращения вправе направлять в государственные органы и органы местного

самоуправления любые по содержанию обращения, кроме прямо нарушающих закон.

3. Принцип равноправия означает, что любой человек, независимо от

гражданства, законности нахождения на территории РФ, социального

происхождения, пола, национальности, возраста и иных социальных признаков,

вправе направлять обращения в органы государственной власти и местного

самоуправления. Равноправие сторон должно соблюдаться в процессе всех видов

разбирательства обращений граждан.

4. Принцип равной ответственности должностного лица за действия и

решения, нарушающие права, свободы и законные интересы человека, и

инициатора обращения за сообщение заведомо ложных или искажённых сведений.

При этом сбор доказательств законности тех или иных действий должен быть

возложен на орган, занимающийся рассмотрением обращения гражданина.

5. Принцип гласности означает открытость процесса рассмотрения обращений,

участие в нём заинтересованного лица (лиц) - субъектов конкретного

обращения, и их законных представителей. Разбирательству должны подлежать

все без исключения обращения граждан,- в том числе - анонимные.

Законодательно должны быть установлены гарантии безопасности граждан -

инициаторов обращения, а также неразглашения сведений об их личной жизни,

ставших известными в ходе рассмотрения обращения. В случае выявления в

обращении сведений клеветнического характера, орган, рассматривающий

обращение, обязан передать материалы проверки компетентным

правоохранительным органам для возбуждения уголовного дела по факту

клеветы.

6. Принцип объективности рассмотрения означает, что сведения, сообщённые

гражданином в устном или письменном обращении, должны быть подвергнуты

объективному, непредвзятому анализу, который, в свою очередь, должен быть

положен в основу принимаемого по содержанию обращения решения.

7. Принцип подведомственности означает, что рассмотрение обращения должен

производить тот орган, в чью компетенцию входит разрешение по существу

вопроса, поставленного в обращении. При этом гражданин не обязан знать

конкретную компетенцию государственных органов. Обращения направленные не

по адресу подлежат пересылки компетентному в данном вопросе органу.

8. Принцип комплексного подхода обеспечивает единую методику и

методологию в работе с обращениями граждан, а также координацию

деятельности органов, их рассматривающих, контроль за их работой.

9. Принцип законности означает, что должна быть разработана система

Законов, регламентирующих порядок обращения граждан в органы всех ветвей

власти: судебной, исполнительной, законодательной. Все процедуры, связанные

с реализацией всех этапов осуществления права граждан на обращения, должны

быть основаны на требованиях Конституции и Закона.

3. особенности правового регулирования рассмотрения обращений граждан в

административном порядке

Несмотря на наличие института судебного обжалования действий и решений

должностных лиц, административный порядок рассмотрения жалоб граждан

остаётся главным каналом их разрешения. Собственно говоря, в данной работе

исследуется именно он. К тому же, если для разрешения жалобы по существу

есть альтернатива, то иные формы обращений граждан могут быть рассмотрены

исключительно в административном порядке.

При этом, по мнению Н.Ю. Хаманёвой административный и судебный порядок

представляют собой "две неразрывно связанные между собой подсистемы единого

демократического института обжалования"[45]. Несмотря на то, что по

отношению к действующему административному порядку рассмотрения жалоб это

относится лишь отчасти, тем не менее, превратить его в такой

демократический институт - одна из задач российской конституционно-правовой

реформы.

Как отмечалось выше, в настоящее время в стране действует множество

ведомственных подзаконных нормативно-правовых актов, регламентирующих

порядок рассмотрения обращений граждан в тех или иных государственных

органах страны. Единственным общегосударственным актом, действующим в этой

сфере общественных отношений, является безнадёжно устаревший Указ

Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. "О порядке

рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан".

Говоря о нормативно-правовом регулировании административного порядка

реализации права граждан на обращения, необходимо выяснить какие правовые

акты должны обеспечивать решение данной задачи. Для этого прежде всего

необходимо ответить на вопрос об адресате этих обращений.

Как отмечалось выше, статья 33 Конституции РФ закрепляет право граждан

обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные

обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. То

есть, имеются ввиду обращения граждан в государственные органы всех ветвей

власти: законодательные, исполнительные и судебные, а также

представительные и исполнительные органы местного самоуправления.

Обращения в некоторые судебные и законодательные (представительные)

органы государственной власти и местного самоуправления находятся за

рамками нашего исследования, и обращения в суды общей компетенции, как

явствует из смысла Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений,

нарушающих права и свободы граждан", рассматриваются в порядке не

административного, а гражданского судопроизводства*. Следовательно, под

рассматриваемыми в административном порядке понимаются те обращения

граждан, которую направляются в исполнительные органы государственной

власти и местного самоуправления.

Таким образом, к перечисленным выше нормативно-правовым актам текущего

законодательства, регламентирующим порядок реализации права граждан на

обращения на федеральном уровне, необходимо добавить закон (а в

соответствии со статьёй 55 Конституции РФ это должен быть акт не ниже

федерального закона), который бы устанавливал порядок подачи, рассмотрения

и разрешения обращений граждан в органах исполнительной власти

государственного и муниципального уровня.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10