Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

объяснения причин; петиция же является началом нормотворческой процедуры и

соответствующий орган обязан не просто её рассмотреть, но и вынести по ней

однозначное решение (подобно тому, как сбор установленного законом числа

подписей обязывает власти провести референдум). В Российской Федерации

право гражданской инициативы пока получило признание не на

общегосударственном, а на региональном и местном уровнях. Однако, это

обстоятельство не снижает значимости обращений данного вида. Да и кроме

того, петиции не только в обязательном порядке подлежат рассмотрению но и

удовлетворению, если не содержат в себе неустранимых противоречий с

действующим законодательством (как можно видеть на примере зарубежных

государств)[24]. Это позволяет утверждать, что народная инициатива в форме

подачи петиций в органы государственной власти и местного самоуправления

по форме и содержанию близка к народной инициативе, направленной на

проведение референдума. Думается даже, что в случае отсутствия

принципиальных возражений против принятия нормативно-правового акта,

проект которого вносится в порядке народной инициативы, первое может

успешно подменять второе, в целях экономии времени и денежных средств.

И ещё одним специфическим видом коллективных обращений является

гражданский наказ. По содержанию он почти не отличается от петиции. Отличие

здесь в другом. Если субъектом петиции выступает определённое количество

граждан (притом не менее установленного законом числа), то субъектом,

заявителем в гражданском наказе должна выступать инициативная гражданская

организация, общественное объединение. Притом здесь крайне важно отметить

следующее - гражданский наказ есть именно обращение граждан, составляющих

это объединение, а не обращение объединения как юридического лица (кстати,

согласно ФЗ “Об общественных объединения”, они могут и не быть юридическими

лицами), которое здесь не рассматривается. А общественные объединения

(гражданские организации) характерны прежде всего тем, что они объединяют,

как правило, самых инициативных граждан, во-вторых, обладают опытом

реализации инициатив и, в-третьих ясно видят интересы тех групп граждан,

которые они представляют (например, ветеранские организации - интересы

ветеранов). Даже если число членов какой-либо организации невелико,

предложения её могут быть очень ценны и полезны, подчас даже небольшая

организация может внести такие предложения, до которых чиновники сами

никогда не смогли бы додуматься по недостатку информации.

Но для чего потребовалось выделять гражданский наказ в особую

разновидность обращения? На то есть две причины. Во-первых, петиции имеют

один существенный недостаток - необходимость сбора “норматива” подписей. А

при этом, как показывает опыт референдумов, одновременно очень легко и

очень сложно собрать должное число подписей. Предположим, что под петицией

по закону должны подписаться 10 тыс. граждан. С одной стороны, организация,

насчитывающая, 2 или 3 тыс. членов будет испытывать серьёзные трудности со

сбором 10 тыс. подписей - ей придётся искать поддержку у посторонних, что

подчас бессмысленно. Представим себе, что некая беженская организация хочет

внести предложение по улучшению положения беженцев, членов организации 2

тыс., всего беженцев в регионе - 6 тыс. И где искать ещё 4 тыс. подписей?

Собирать с местных жителей, ничего не знающих о беженцах, а подчас

относящихся к ним с враждебностью? Одновременно, если нужно “продавить”

какой-то проект, всегда можно найти фирму, которая за деньги соберёт

сколько угодно подписей. Да и кроме того, не раз уже бывало, что

гражданским организациям огромными усилиями удавалось собрать 2 млн.

подписей для проведения референдума, но ЦИК заявлял, что они “собраны с

нарушениями” и в итоге отклонял предложение о проведении референдума.

Значит простая петиционная форма обращения слишком уязвима. Поэтому

гражданский наказ, подаваемый от имени общественного объединения можно и

должно признать особой формой коллективного обращения граждан и

распространить на него специальную “петиционную” процедуру рассмотрения*.

Весьма кстати отметить, что в ходе Всероссийского Гражданского Форума, в

работе которого автор принимал непосредственное участие, в Минюсте России

проходила “переговорная площадка” под названием “Правовые механизмы

реализации гражданских наказов”. На ней был подписан (от “гражданского

общества” - лидером коалиции “Мы, граждане” Н.Ю. Беляевой, от “федеральной

власти” - Первым заместителем Министра юстиции А.Б. Карлиным) протокол,

согласно которому федеральная власть согласилась “признать гражданский

наказ особой формой обращения граждан как способ участия граждан в

управлении государством”[25]. Конечно, такой документ не имеет юридической

силы, но сам факт признания гражданского наказа, подтверждённого подписью

высокопоставленного должностного лица, говорит о многом.

Подводя итоги сказанному, отметим характерные особенности петиции и

гражданского наказа:

а) направленность на принятие нового или изменение действующего

нормативно-правового акта;

б) обязательность рассмотрения в рамках нормотворческой процедуры;

в) наличие подписей установленного законом числа граждан (для гражданского

наказа - лидеров общественного объединения + ещё ряд указанных в законе

реквизитов).

ГЛАВА 2

Историческое развитие института обращений граждан

Как мы показали выше, доктрина предполагет 6 видов обращений (хотя в

трудах разных учёных называются разные цифры), но ведь так было далеко не

всегда. Само по себе возникновение права на обращение именно как

конституционного права появилось только в эпоху конституций, но ведь так

или иначе оно проявлялось и в гораздо более ранних законодательных актах,

даже и древних памятниках права. Конечно, в средние века, когда, по сути,

исполнительная власть была и судебной, и законодательной, очень сложно было

отделить обращение от судебного иска. Но, тем не менее и в этом направлении

были достигнуты некоторые успехи. Когда именно впервые право на обращение

(или, точнее сказать, возможность обращения), было закреплено в

законодательстве крайне трудно. Однако очевидно, что право такая

возможность всегда существовала. Правда, в эпоху расцвета монархических

форм правления сама возможность обращения граждан к органам государственной

власти и должностным лицам любого уровня была минимальной, а последствия

таких обращений - ничтожны. Редко когда челобитчикам удавалось прорваться к

царю и тем более - добиться положительного решения в ответ на свои просьбы.

Однако, с развитием элементов демократии это право граждан получает не

только фактическое, но и юридическое развитие. Не случайно родиной этого

конституционного права граждан считается Великобритания, на территории

которой оно было впервые закреплено юридически в виде права на петиции.

Петиции являются далеко не единственной формой реализации права граждан на

обращения (о чём более подробно будет сказано ниже), но одной из самых

эффективных, поскольку, с точки зрения конституционного права, речь идёт об

обращениях отдельных лиц или групп населения к органам верховной власти -

монарху или законодательным собраниям - с ходатайством об издании законов

или принятии каких-либо особых мер. В таком смысле это право было

сформулировано в английском конституционном праве, как следствие

традиционного права отдельных лиц и общин обращаться к королю, как

источнику правосудия. При этом король со своим советом, в состав которого

входили и королевские судьи разрешал эти просьбы, оформляя эти решения в

виде своих указов; разрешение поставленных в петиции вопросов таким

способом фактически означало соединение административного и судебного

порядков производства по обращениям заинтересованных лиц.

Со временем, после образования в 1213 г. Британского парламента петиции

стали направляться в его нижнюю палату поскольку её составили облечённые

властными полномочиями представители английских общин. Каждый представитель

привозил их с собой из избирательного округа от своих выборщиков и для их

разбора в составе палаты был сформирован особый комитет. Петиции,

разрешение которых по существу требовало простого применения действующего

закона, передавались королевским судам, а те петиции, разрешение которых не

могло быть произведено в рамках действующего законодательства, а требовало

его изменения или дополнения - составляли основу законодательной

деятельности палаты и представлялись от её имени королю. При этом, по

мнению П. Люблинского, сами общины здесь выступали в роли петиционеров.

Характерным примером подобного акта является знаменитая Петиция лордов и

общин королю "О свободе обсуждения вопросов в парламенте", явившаяся

следствием объявления палатой общин 4 января 1649 г. себя верховной властью

английского государства[26].

Практически, процесс разрешения петиций, направляемых в парламент

общинами, по существу лёг в основу современного законодательного процесса,

осуществляемого в демократических государствах, когда обращения граждан с

гражданской инициативой и иных лиц, обладающих правом законодательной

инициативы в парламенте, являются основой для выработки законопроекта,

приобретающего юридическую силу после подписания его монархом или

президентом.

В своём первоначальном виде право петиций в Великобритании не имело

юридического закрепления, а существовало в силу исторически сложившегося

обычая. Особенно большую роль петиции сыграли в ходе Английской буржуазной

революции 1640-60 гг. Поэтому не случайно, что в эпоху реставрации была

впервые предпринята попытка ограничения данного субъективного права. Карл

II издал специальный закон, которым число лиц, подающих петицию, было

ограничено 10 человеками, а число подписей под ней - 20. Однако, этот

Закон, никем не отменённый, фактически перестал применяться ещё во времена

Георга IV.

Но уже спустя 18 лет в Билле о правах 1689 г. провозглашалось

неограниченное право подданных обращаться с ходатайствами к королю, причём

всякое задержание и преследование за такие ходатайства признавалось

незаконным[27]. Таким образом, право петиций получило юридическое

закрепление не только в виде материальной нормы, но и в виде нормы

процессуальной, провозгласившей юридические гарантии первой. Вместе с тем,

ограничение 1661 г., несмотря на то, что формально не было отменено,

фактически не действовало.

Провозглашённое в ходе английской буржуазной революции XVII века, право

петиций не могло не быть воспринято законодательством Великой французской

революции XVIII века. Проект Декларации прав и свобод человека и

гражданина, составленный Э.-Ж. Сийесом в 1789 г. определял право петиций

как "право активного гражданина обращаться к законодательному корпусу,

королю, представителям администрации с ходатайствами по предметам

управления и администрации". Реализация этой инициативы предполагалась в

области закона и социальных учреждений. При этом, как следует из

выступления того же Э.-Ж. Сийеса в Конституционном комитете, из числа

"активных" граждан исключались "женщины, по крайней мере в настоящем их

положении, дети, иностранцы, а также те, кто никак не участвует в

государственных расходах"[28].

Естественно, что позиция аббата в данном вопросе была подвергнута М.-М.-

Ж. Робеспьером и другими вождями революции жёсткой критике, в результате

чего право петиций вообще не получило закрепления в окончательном тексте

Декларации прав человека и гражданина от 26 августа 1789 г. Зато спустя два

года, очевидно стремясь компенсировать утрату избирательных прав большим

числом "пассивных" граждан Франции, законодатели в Конституции от 3

сентября 1791 г. наделили их в качестве права естественного и гражданского

свободой обращаться к установленным органам власти с петициями,

подписанными отдельными гражданами.

В таком виде право на петиции действовало во Франции до 1848 г., пока

устанавливающая его норма не получила закрепления в Конституции от 4 ноября

1848 г. Более того, в период реставрации, когда, в соответствии с

положениями Хартии 1814 г., парламент был лишён права законодательной

инициативы перед королем, отсутствующее полномочие парламента было, в

известной степени, восполнено правом граждан на петиции.

В России развитие законодательства о праве граждан на обращения также

насчитывает многолетнюю историю. Как известно, наиболее распространённой

формой обращения заинтересованных лиц к органам государственной власти в

условиях российского самодержавия была челобитная - письменное или устное

обращение одного или нескольких человек (иногда целых сословий)

передаваемая в собственные руки какого-либо должностного лица, вплоть до

императора.

Несмотря на то, что челобитные фактически имеют место практически с

момента возникновения феодальных отношений на Руси, тем не менее попытка

юридического регулирования порядка их подачи и рассмотрения впервые

предпринимается лишь в XV веке. В Судебнике 1497 года прямо указано, что

“каков жалобник к боярину приидет, и ему жалобников от себе не отсылати, а

давати всемъ жалобником управа в всемъ, которымъ пригоже. А которого

жалобника а непригоже управити, и то сказати великому князю, или к тому его

послати, которому которые люди приказаны ведати”[29]. Из текста прямо

следует, что в Московском государстве Ивана Великого не только закреплялась

возможность подачи обращений - челобитных, но и устанавливались

определённый порядок их прохождения и рассмотрения (“к государю - только

через бояр”) и обязанность должностных лиц - “бояр” обязательно

рассматривать поданные жалобы по существу, и, кроме того, существовали

специальные должностные лица, “которым люди приказаны ведати”, т.е. было

понятие распределения обращений по компетенции.

В Судебнике 1550 года, в п. 7 процедура прохождения обращения

регламентируется более детально, и даётся строгое предписание должностным

лицам решать дело по существу, даже если это потребует вмешательства самого

государя. Одновременно там устанавливается и ответственность за ложные, не

соответствующие действительности жалобы и наветы - битьё кнутом и тюремное

заключение[30].

В новом Соборном Уложении, принятом уже в середине XVII века, право на

обращение регламентируется более детально. Так, в главе 10 Соборного

уложения 1649 г. содержится ряд статей (13-17 и др.), регламентирующих

отдельные вопросы рассмотрения челобитий и ответственности недобросовестных

жалобщиков. Этим же и иным частным вопросам, связанным с процедурными

вопросами подачи и рассмотрения жалоб, посвящены иные статьи Уложения[31].

Как показывает практика, хотя большинство челобитных содержали частные

жалобы на произвол и самоуправство государственных чиновников и

представителей правящего класса, тем не менее, некоторые из них легли в

основу нормативных актов, издаваемых в период расцвета абсолютизма. Так

например, Н.А. Воскресенский среди источников петровской Табели о рангах

называет, в первую очередь, русскую практику, потом челобитные, и лишь на

третьем месте находится, по его мнению, иностранное законодательство[32].

Челобитные, как видно из текста нормативного акта, стали одним из

источников Новоторгового устава, подписанного царём Алексеем Михайловичем

22 апреля 1667 г. И в последующие годы челобитные были важным каналом

обратной связи от отдельных слоев населения к органам государственной

власти страны, вплоть до высших. Немалая их роль в обеспечении деятельности

государственной власти настоятельно требовала упорядочения производства по

существу содержащихся в них вопросов. Неслучайно 14 июня 1763 г. Екатерина

II подписывает Манифест о порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее

имя. Этим мaнифecтoм статс-секретари Кабинета императрицы обязывались

принимать от частных лиц:

1) жалобы по поводу действий административных органов;

2) специальные обращения "в собственные руки".

Дела, подлежащие судебному разбирательству, статс-секретарями не

разбирались, их возвращали просителям с обязательством передачи дела в суд.

На рассмотрение императрицы поступали лишь те прошения, которые по своему

содержанию требовали исключительно её решения .

Таким образом, принципиальное значение Манифеста от 14 июня 1763 г.

состоит в том, что он, во-первых, был первым актом, установившим порядок

разбирательства обращений по существу. Во-вторых, он определил порядок

работы с обращениями не только статс-секретарей, но всего государственного

аппарата. В третьих, он впервые разделил административное и судебное

производство по обращениям в государственные органы[33].

Однако, несмотря на безусловное прогрессивное значение Манифеста 14 июня

1763 г., он не смог преодолеть сословно-представительного характера

Российской империи периода абсолютизма. А это означало, что объём

правомочий лиц, выступающих с обращениями в государственные органы, был

различным и зависел от сословной их принадлежности. Самым большим объёмом

полномочий в этой сфере правоотношений обладали собрания дворянства,

которые, в соответствии со статьями 47 и 48 Грамоты на права, вольности и

преимущества благородного российского дворянства (более известной под

названием "Жалованная грамота дворянству") от 21 апреля 1785 г., обладали

правом направлять представления о своих общественных нуждах и пользах

генерал-губернатору или губернатору, а жалобы - Сенату и императорскому

величеству. Однако, эти обращения, в соответствии со статьей 49 той же

грамоты, не могли быть "противны законам или требованиям узаконений"[34].

Для сравнения следует заметить, что крестьяне в соответствии с рядом

актов 30-х годов XVIII в. могли направлять прошения только должностным

лицам местного уровня, при этом им было запрещено жаловаться на действия

помещиков, которым они принадлежали. Что же касается городского населения,

то в соответствии с Грамотой на права и выгоды городам Российской империи

от 21 апреля 1785 г.("Жалованная грамота городам") городское общество

представления о своих общественных нуждах и пользах могло направить только

губернатору (ст. 36), а само представление, как не рассмотренном выше

случае с представлениями собраний дворянства, не могло быть "противным

законам или требованиям узаконениий.

Очередные изменения в порядок производства по обращениям в органы

государственной власти были внесены разработанным М.М. Сперанским

Манифестом "Об образовании Государственного совета" от 1 января 1810 г. В

соответствии с этим актом в составе Государственного совета создавалось

специальное подразделение, возглавляемое одним из членов Совета - Комиссия

прошений, которая принимала обращения на высочайшее имя. К компетенции

комиссии относились три вида обращений: жалобы, прошения наград и милостей,

проекты*. Нужно отметить, что примерно в то же время появилось первое

отечественное научное исследование, посвящённое проблемам работы с

обращениями граждан[35].

По каждому из обращений устанавливался особый порядок производства кат:

по форме, так и по существу вопроса. Манифест устанавливал также перечень

обращений, которые исключались из рассмотрения Комиссии. К ним относились

анонимные обращения, повторные обращения, по которым уже был дан отказ, а

также жалобы на решения, утратившие юридическую силу. При этом была особая

категория прошений "кои под общим видом могли содержать в себе дела особой

важности", которые в комиссию не поступали, а вносились "непосредственно к

высочайшему усмотрению"[36].

Рассматриваемый акт заслуживает безусловно высокой оценки с точки зрения

законодательной техники: им установлен достаточно эффективный и объективный

порядок административного производства по обращениям, направленным на имя

Российского императора. Однако, он не устранил главного дефекта этого

производства: его сословного характера. Необходимо напомнить, что

обращаться на имя императора могли только дворянские собрания. Для всех же

остальных категорий населения вплоть до февраля 1905 г. сохранялся прежний

порядок обращений, ограниченный должностным лицом вышестоящей

администрации. Указом от 21 марта 1890 г. Комиссия по принятию прошений

была преобразована в Канцелярию Его Императорского Величества по принятию

прошений на Высочайшее Имя приносимых. Этим же Указом устанавливался

порядок работы Канцелярии. Незначительные изменения в порядок принятия и

рассмотрения обращений были внесены Манифестом 1895 г. "О Государственном

совете и его преобразовании".

В своих положениях названные акты подтвердили нормы, изложенные выше:

прошения на высочайшее имя могут приноситься как отдельными лицами, так и

целыми сословиями и общественными установлениями, но лишь по вопросам, не

противоречащим законам. Конкретный перечень оснований для обжалования был

установлен статьёй 9 Указа от 21.03.1890 г. К ним были отнесены:

-жалобы на определения Департаментов Правительствующего Сената, кроме

кассационных;

-жалобы на постановления высших государственных установлений, когда жалоба

приносится по делам не судебным, и притом не по существу дела, а собственно

на противное событию изложение в постановлении обстоятельств дела, и сие

подтверждено достоверными доказательствами;

-жалобы на действия и распоряжения Министров, Главноуправляющих отдельными

частями Сената и Генерал-губернаторов, когда таковые действия и

распоряжения не подлежат по закону обжалованию Правительствующему Сенату;

-прошения о даровании милостей, в особых случаях, не подходящих под

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10