Дипломная работа: Межбюджетные отношения: их развитие и совершенствование

Так, несмотря на то, что объем доходов федерального бюджета в январе-октябре 2007 г. по абсолютной величине и превысил аналогичный показатель за соответствующий период 2006 г (4 148,9 млрд. руб.), однако по отношению к ВВП продемонстрировал некоторое снижение (24,24% ВВП в 2006 году). Расходы федерального бюджета в январе-октябре 2007 г. также выросли в номинальном выражении по отношению к соответствующему показателю за 2006 г. (2 714,3 млрд. руб.), но в относительных величинах к ВВП также значительно снизились (15,86% ВВП в 2006 году). Аналогичные выводы можно сделать, если сравнить показатели за рассматриваемый период времени и 2006 г. Что касается сравнения с данными за первые три квартала текущего года, то можно отметить тенденцию к снижению доли доходов и расходов федерального бюджета в ВВП. Объем доходов федерального бюджета в сентябре и октябре 2007 года составил соответственно 528,3 млрд. рублей и 541,5 млрд. рублей, что составляет 20,15% и 20,5% от месячного ВВП. Расходы федерального бюджета в августе и сентябре 2007 г. составили соответственно 332,2млрд. руб. (12,67% ВВП) и 344,1 млрд. рублей (13,02% ВНП). Профицит федерального бюджета составил 196,1 и 197,5 млрд. рублей, что по отношению к ВВП составляет соответственно 7,48% и 7,47% ВНП. Таким образом, по итогам октября можно констатировать рост доходов и расходов федерального бюджета по отношению к предыдущему месяцу как по абсолютной величине, так по отношению к месячному ВНП. При этом величина профицита федерального бюджета в номинальном исчислении и в процентах ВНП по отношению к показателям августа текущего года практически не изменилась. Структура поступлений доходов за рассматриваемый период представлена в таблице 2[37].

Таблица 2

2.4 Механизм бюджетного выравнивания

Споры о том, сколько уровней имеет бюджетная система нашей страны, не прекращаются со времени появления Российской Федерации. Казалось бы, ст. 10 Бюджетного кодекса РФ однозначно указывает на существование в Российской Федерации трех уровней бюджетной системы — федерального, регионального и местного[38]. При формировании межбюджетных отношений между федеральным центром и регионами особых проблем не возникает. Здесь существуют два уровня власти и им соответствуют два уровня бюджетной системы. Вопросы межбюджетных отношений урегулированы бюджетным и налоговым законодательством. Что же касается межбюджетных отношений на субнациональном уровне, то здесь ситуация иная — существует целый ряд исторических, правовых и логических предпосылок незавершенности процесса окончательного установления бюджетной системы именно на субфедеральном уровне.

Необходимость установления порядка в законодательстве о местном самоуправлении становится одной из наиболее острых проблем. Предметы ведения местного самоуправления на практике оказываются разными для разных муниципальных образований, поскольку зависят от наличия или отсутствия в муниципальном ведении жилого фонда, учреждений образования и здравоохранения и т.д.

В течение последних лет наблюдалась устойчивая тенденция сужения полномочий местных органов власти в области налоготворчества. До введения налога с продаж местные органы власти обладали некоторыми остатками полномочий в области введения налогов, по которым они могли самостоятельно устанавливать базу и ставки. Таких налогов было шесть (в 1992—98 гг. двадцать три), причем два из них были связаны с муниципальными образованиями, находящимися в курортной зоне. Фактически бюджетные права муниципальных образований максимально приблизились к бюджетным правам административно-территориальных образований, не обладающих правом введения собственных налогов.

Этот процесс сопровождается увеличением бюджетной нагрузки на органы местной власти, наложением жестких ограничений на расходование бюджетных средств на региональном и местном уровне, принятыми на федеральном уровне законами о предоставлении льгот и социальных выплат отдельным категориям граждан. Требования по предоставлению льгот и субсидий отдельным категориям граждан присутствуют в огромном количестве федеральных законодательных актов, которыми местным властям вменяется в обязанность оплачивать из своих бюджетов самые разнообразные виды льгот.

Помимо этого, местные органы должны решать вопросы местного значения. Исключительно из бюджетов муниципальных образований финансируются расходы на органы местного самоуправления, на формирование муниципальной собственности и управление ею. А также финансируются расходы на учреждения образования, здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта, средства массовой информации, находящиеся в муниципальной собственности или ведении органов местного самоуправления; на муниципальные органы охраны общественного порядка, муниципальное жилищно-коммунальное хозяйство; на муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения, на благоустройство и озеленение территории, утилизацию и переработку бытовых отходов, на содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов, на транспортное обслуживание населения и муниципальных учреждений и др.

Наличие или отсутствие на территории местного самоуправления объектов социальной инфраструктуры, определяющее возникновение расходов, подлежащих финансированию из местных бюджетов, выступает причиной различий в характере возникающих вопросов, решаемых органами местного самоуправления.

Следует отметить, что задача региональных органов власти заключается в том, чтобы в сложившихся условиях построить систему межбюджетных отношений так, чтобы обеспечить максимально возможное воплощение изложенных принципов межбюджетных отношений с учетом местной специфики. Без построения эффективно функционирующей системы органов местного самоуправления невозможным становится решение одной из важнейших задач межбюджетного регулирования — проведение четкого оптимального разграничения расходных полномочий между региональным и местным уровнем.

С 1 января 2006г. на территории России начнут реализовываться положения Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[39]. Однако для успешного проведения этой реформы необходима полномасштабная подготовка субъектов Федерации. Среди наиболее главных проблем, которые могут возникнуть при этой подготовке у любого субъекта, можно перечислить следующие. Недостаточность финансовых средств, для преодоления которой нужно либо освободить субъекты и муниципальные образования в 2005г. от всяческой платы за проведение комплекса работ по разграничению прав собственности, либо выделить им целевую финансовую помощь на названные нужды.

В целях реализации 131 закона в Волгоградской области в 2005 г. был принят новый закон от 26 июля 2005 г. №1093-ОД «О межбюджетных отношениях в Волгоградской области», в котором предусмотрено формирование межбюджетных отношений в условиях двухуровневой системы местного самоуправления и распределение областных фондов финансовой поддержки муниципальных районов исключительно в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности.[40]

Другой проблемой является необходимость кардинального разрешения серьезнейшей кадровой ситуации, существующей на уровне местной власти не первый год. Уже сегодня перед субъектом РФ и перед муниципальными образованиями стоит задача обеспечить обучение и повышение квалификации огромной армии будущих муниципальных служащих. Проблема усугубляется тем, что в настоящее время многие образовательные учреждения пытаются освоить рынок обучения и повышения квалификации будущих муниципальных служащих. К сожалению, анализ учебных программ, предлагаемых многими организациями, свидетельствует о том, что преподавание дисциплин ведется поверхностно и не имеет никакого практического смысла, а это значит, что проучившись служащий фактически, не получит необходимых знаний, а полученные — в дальнейшем ему просто не пригодятся.

Столь же остро стоит проблема нововведений в бюджетном учете, так как она также требует специальной подготовки соответствующих сотрудников.

Кроме финансовых проблем, связанных с подготовкой к реализации закона № 131-ФЗ, существуют еще и организационные проблемы.

Начиная с 2004 г. региональной властью Омской области создается законодательный базис реализации положений закона о местном самоуправлении. В результате реформы в Омской области с 2006 г. насчитывается 424 муниципальных образования (в 2004 г. их - 33).[41] В области проводится работа по унификации правовых актов: модельных уставов поселений, модельных положений о бюджетном процессе, типовых порядков и форм реестров расходных обязательств, типовых решений о бюджете поселений, типовых правовых актов, устанавливающих местные налоги, безусловные расходные обязательства. Эти меры позволят, прежде всего, облегчить работу вновь образованных муниципальных образований, а также будущих муниципальных районов.

Неотложного решения требуют вопросы взаимодействия со службой статистики и налоговыми органами.

Среди важнейших организационных проблем необходимо назвать и трудности с регистрацией юридическими и физическими лицами принадлежащего им имущества. С принятием Федерального закона от 20 августа 2004г. №120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», была определена и конкретизирована нормативная база формирования местных бюджетов в части налоговых поступлений. За бюджетами территориальных образований местного самоуправления закрепляются 100% налоговых поступлений в виде земельного налога и налога на имущество физических лиц. Остальная часть доходов формируется за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, а также налогов, предусмотренными специальными налоговыми режимами.[42]

Предоставленный перечень налогов демонстрирует возможность существования влияния на формирование доходной части местных бюджетов величины собираемых налогов, что обуславливает необходимость развития на данных территориях системы малого предпринимательства, хозяйствующие субъекты которых являются основными налогоплательщиками.

Муниципалитеты городов имели в 2000 г. очень низкую бюджетную обеспеченность. Она составляла в Пскове – 44,0%, в Новосибирске – 54,2%, в Саратове – 64,3%, Туле – 68%.[43] Следует также отметить, что за 2000-2004 гг. происходило сокращение в территориальных бюджетах и доли собственных доходов, закрепленных за ними полностью или частично на постоянной основе: с 44,6% в 2000 г. до 28,9% в 2004 г.[44]

Тенденции сокращения доли таких закрепленных доходов в общей сумме доходов за 1998-2004 гг. имелась по 75 регионам (84,3%). Особенно существенное снижение произошло в Липецкой области (с 52,9% до 18,6%), Ханты-Мансийском округе (с 58,5% до 26,0%), Омской области (с 50,1% до 23,8%). А рост такой доли доходов наибольшим был в Агинском Бурятском автономном округе (с 7,4% до 24,1%), в Калмыкии (с 8,3% до 12,4%) и Сахалинской области (с 26,7% до 29,8%).[45]

Для успешной реализации закона № 131-ФЗ необходимо устранить сохраняющиеся противоречия в законодательстве. Так, согласно ст. 87 Бюджетного кодекса порядок ведения реестра расходных обязательств устанавливается местной администрацией, а в соответствии со ст. 53 Федерального закона № 131-ФЗ — представительным органом местного самоуправления.[46] Это противоречие уже создает сложности при составлении типовых положений о бюджетном процессе в муниципальных образованиях, о которых уже упоминалось. Учитывая активную работу надзорных органов за соблюдением законодательства, не хотелось бы, чтобы муниципальные образования столкнулись с проблемами с органами прокуратуры исключительно из-за имеющегося противоречия в двух федеральных законодательных актах.

Базовой площадкой для нормативно-правового обеспечения разрешения вышеперечисленных коллизий должны стать, на мой взгляд, Минфин России и его главный образовательный центр, где сегодня сосредоточена вся финансовая наука - Академия бюджета и казначейства. Несомненно, и субъекты Федерации должны приложить максимальные усилия к тому, чтобы реформа местного самоуправления с 2006 г. успешно заработала.

Так в феврале 2005 года главой ОМО Балашовского района Саратовской области в соответствии с распоряжением №244-р создана рабочая группа по реализации 131-го Федерального закона, утверждены мероприятия по организации работы для формирования бюджетов района и поселений на 2006 год. При реализации этого закона возникает множество проблем, поэтому он будет вводиться на территории области и района с 1 января 2006 г. по 1 января 2008 г., то есть в течение трех лет.[47]

Как уже было отмечено вступление закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было намечено на 1 января 2006 г. Однако по просьбе ряда регионов страны Государственная Дума РФ приняла решение о переносе обязательного введения закона на всей территории страны на 1 января 2009 г.

 Но те регионы, которые в настоящее время к этому готовы, могут самостоятельно принимать решения о начале ввода в действие закона на своей территории в более ранние сроки. Например, Татарстан – один из наиболее подготовленных регионов России к вводу этого закона, планировал приступить к его реализации с 1 января 2006 г.[48]

2.5 Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ

Собственные источники доходов местных бюджетов в форме местных налогов и сборов не обеспечивают покрытия их расходов в большинстве районов страны. Поступления от федеральных налогов в виде отчислений в местные бюджеты их части хотя и значительны, но недостаточны. В большинстве районов страны на лицо дефицит бюджетов в значительных размерах, что затрудняет решение задач, стоящих перед органами самоуправления. Возникает необходимость регулирования доходов региональных и местных бюджетов.

Для регулирования доходов бюджетов в целях их сбалансирования применяется метод прямой финансовой поддержки из вышестоящего бюджета нижестоящему в форме фиксированной денежной суммы на безвозмездной основе. Такая помощь предоставляется в виде дотации, субвенции или субсидии.

Дотация в бюджетных отношениях – это определенная денежная сумма, выделяемая на безвозвратной основе для покрытия текущих расходов из вышестоящего бюджета в нижестоящий по решению представительного органа власти. При  выдаче дотации не оговариваются цели направления средств. Согласно закону дотация предоставляется в случае, если закрепленных и регулирующих доходных источников недостаточно для формирования минимального бюджета нижестоящего территориального уровня.

С 1992 года стали выделяться субвенции из федерального бюджета в бюджеты республик, автономных образований, а затем и внутри республик и областей.

Субвенция – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для осуществления определенных целевых расходов.

Закон РФ «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» был принят 15 июля 1992 года. Законом предусмотрены субвенции двух видов:

1)  текущие, к которым относятся субвенции, направляемые на финансирование текущих расходов;

2)  целевые инвестиционные, направляемые на финансирование инвестиционной, инновационной деятельности.

При этом установлены особые условия и порядок предоставления текущих и целевых инвестиционных субвенций.

Текущие субвенции предназначены для выравнивания условий финансирования регионов, покрытия дефицита нижестоящих бюджетов за счет средств бюджетов вышестоящего уровня.

Инвестиционные целевые субвенции предназначены для финансирования за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации капитальных вложений на развитие социальной инфраструктуры, охрану окружающей среды, комплексное развитие территорий.

Текущие и инвестиционные целевые субвенции, полученные из федерального бюджета, включаются соответственно в бюджеты субъектов Федерации, областные, краевые бюджеты, бюджеты автономных образований.

Законом РФ «О федеральном бюджете на 2001 год» в составе федерального бюджета образован фонд финансовой поддержки субъектов РФ в сумме 100,3 млрд. рублей, из них субсидии – 6,5 млрд. руб., субвенции – 1,5 млрд. руб., финансовая помощь субъектам РФ – 92,3 млрд. руб.[49] Средства фонда направлены на: обеспечение финансовой поддержки жизнеобеспечения районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с ограниченными сроками завозов грузов для снабжения населения; строительство предприятий (организаций) социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства; финансирование целевых программ по развитию регионов.

Объем и распределение фонда субвенций на инвестиции из федерального бюджета осуществляются на основе запросов представительной власти субъектов Федерации. Использование субвенций на инвестиции не ведет к изменению форм собственности на построенные с их помощью объекты.

Субвенции на возмещение непредвиденных расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий, катастроф, эпидемий и других чрезвычайных ситуаций, предоставляются за счет резервных фондов Правительства Российской Федерации и резервных фондов правительств субъектов Федерации.

Орган, оказавший финансовую помощь, вправе контролировать ее использование. Субвенция, не использованная в срок или израсходованная не по назначению, подлежит возврату. Решение о возврате субвенций принимает орган, ее предоставивший. Возврат субвенции осуществляется в бесспорном порядке за счет средств получателя субвенции в трехмесячный срок после принятия решения. Кроме дотаций и субвенций для регулирования доходов бюджетов используются субсидии.

Субсидия (помощь, поддержка) – средства, предоставляемые из бюджета или специальных фондов бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. В финансовой практике применяется также такая форма финансовой помощи, как бюджетная ссуда, под которой понимаются бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной или безвозмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.

В целях наведения порядка с погашением задолженности по налогам и сборам Правительство РФ в сентябре 1999 года приняло постановление «О порядке и сроках проведения реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам перед федеральным бюджетом» №1002, в соответствии с которым организации, имеющие задолженность перед федеральным бюджетом, вправе ее реструктурировать: на 6 лет – по налогам и сборам, а после погашения налоговой задолженности – на 4 года по пеням и штрафам. Однако это возможно лишь при соблюдении следующих условий:

·  организация должна осуществлять все текущие налоговые платежи не менее чем в течение двух месяцев до момента подачи заявления о предоставлении права на реструктуризацию;

·  организация утрачивает право на реструктуризацию, если она не осуществляет текущие налоговые платежи в полном объеме.

В то же время, если организация в течение двух лет гасит задолженность в соответствии с утвержденным графиком, она имеет право на досрочное списание половины задолженности по пеням и штрафам, а если более четырех лет – вся задолженность по пеням и штрафам может быть списана досрочно.

Реструктуризация задолженности организации по обязательным платежам в федеральный бюджет осуществляется один раз. Принятие решения о реструктуризации предоставлено территориальному налоговому органу по месту регистрации в случае, если сумма задолженности не превышает 20 млн. руб.[50]

В настоящее время проблема совершенствования межбюджетных отношений остается актуальной, о чем свидетельствуют следующие данные. Если российский бюджет 2005 г. был принят с профицитом, то бюджет Саратовской области – с дефицитом в полмиллиарда рублей. Доходы составили 16,963 млрд. рублей. А основные расходы 17,551 млрд. рублей, в том числе

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14