Избирательная система в РФ

по большей части проводились на альтернативной основе. Таким образом, вовсе

не обязательно побеждал кандидат, выдвинутый соответствующим комитетом

КПСС, исполкомом или иной, близкой к официальной власти структурой.

Чтобы создать "противовес" этим депутатам на Съезде, 750 народных

депутатов СССР избирались от общественных организаций. По 100 - от КПСС; от

профессиональных союзов СССР; от кооперативных организаций (колхозов,

потребительских обществ и т. п.). И по 75 - от ВЛКСМ; от женских советов,

объединенных в Комитет советских женщин; от организаций ветеранов войны и

труда, объединенных Всесоюзным советом; от объединений научных работников,

сплоченных соответствующими всесоюзными обществами; различных творческих

союзов.

Подобный механизм выборов одновременно противоречил ряду принципов

избирательного права, в том числе принципу прямого избирательного права,

поскольку сами избиратели, даже входившие в состав соответствующих

общественных организаций, были лишены возможности непосредственного участия

в выборах, поскольку депутаты от их организаций избирались на конференциях,

пленумах и съездах, проводимых в соответствии с уставом данной организации.

Кроме того, принцип равного избирательного права нарушался и потому, что,

например, работающая женщина, член КПСС, состоящая в рядах профсоюза,

изобретатель получала право голосовать за 5 кандидатов в депутаты, а

беспартийный мужчина, пенсионер, но не ветеран - имел на выборах лишь один

голос.

К тому же подобные выборы противоречили всяким демократическим началам.

Поясним на одном примере. На 100 мест от КПСС на январском (1989г.) пленуме

было выдвинуто 100 кандидатов. То есть выборы были безальтернативные. При

этом 52 человека не получили ни одного голоса "против", поскольку из

участников пленума их никто не знал. При этом руководители ЦК КПСС,

Правительства собрали по несколько голосов "против", в их числе - М. С.

Горбачев.

Примерно по такой же схеме формировался Съезд народных депутатов РСФСР

в 1990 году. Территориальные выборы проводились по мажоритарной системе

абсолютного большинства, однако повторное голосование и уж тем более

повторные выборы проводились в минимальном числе избирательных округов. Тем

не менее, Съезд народных депутатов РСФСР ни разу не собрался в полном

составе, поскольку постоянно в каком-либо округе проводились довыборы в

связи с выбытием депутата.

Описанная избирательная система также не была идеальной. Но это была

последняя избирательная система советского типа в нашей стране. По сути она

уже несла в себе элементы переходной, постсоветской избирательной системы -

альтернативные выборы, голосование по месту жительства, возможность

выдвижения неограниченного числа кандидатов.

В результате ее действия в нашей стране впервые был создан представительный

орган государственной власти. Это был самостоятельный, независимый орган

власти, а сделали его таковым избиратели и депутаты.1

6. Развитие российского избирательного законодательства (1993 - 1999 гг.)

После принятия Конституции Российской Федерации встала задача

реформирования российского избирательного законодательства. Само изменение

состава органов государственной власти потребовало принятия федеральных

законов о выборах (формировании) этих органов. В 1993 г. первые выборы

депутатов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания

Российской Федерации проводились на основе Положений о выборах,

утвержденных указами Президента РФ. Однако эта ситуация могла сохраняться

только в рамках переходного периода, поскольку согласно Конституции

Российской Федерации формирование палат Федерального Собрания может

осуществляться только в соответствии с федеральными законами.

6.1. Первый этап (1993 - 1996 гг.)

Особенностью Конституции Российской Федерации 1993 г., по сравнению с

ранее действовавшими, является отсутствие специальной главы "Избирательная

система". В самой Конституции регламентируется весьма ограниченный объем

вопросов избирательного права. В этой связи федеральному законодателю

необходимо было искать нетрадиционные решения в построении новой системы

российского избирательного законодательства. Отвергнув идею кодификации

избирательного законодательства, Российской Федерации как несоответствующую

Конституции РФ, законодатель встал на путь ограниченной, целевой его

систематизации. Она была проведена при разработке и принятии Федерального

закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской

Федерации" (1994 г.), в котором были определены принципы избирательного

права, общие для всех выборов в Российской Федерации, и установлены

гарантии реализации избирательных прав гражданами. Этот федеральный закон

отвечал конституционному принципу федерализма, так как опирался на

закрепленное в Конституции разграничение предметов ведения между Российской

Федерацией и ее субъектами, в соответствии с которым регулирование и защита

прав и свобод человека и гражданина относится к ведению Российской

Федерации (пункт "в" ст. 71 Конституции).

Необходимость федерального законодательного регулирования именно

основных гарантий избирательных прав граждан Российской Федерации доказала

практика выборов в законодательные (представительные) органы

государственной власти субъектов РФ, проводившихся после декабря 1993 г.

Наряду с позитивными тенденциями в организации выборов в законодательные

(представительные) органы государственной власти краев, областей, городов

федерального значения, автономной области, автономных округов в 1993 - 1994

гг., этот опыт имел ряд отрицательных черт, главная из которых -

недостаточная гарантированность избирательных прав граждан Российской

Федерации.

Регулирование избирательных прав граждан в Федеральном законе "Об

основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" носило

исключительно рамочный характер. В отличие от всех ранее известных

российских избирательных законов данный закон не регулировал исчерпывающим

образом процедуру выборов в определенный орган государственной власти или

местного самоуправления. По этому закону невозможно было проводить выборы

каждого уровня в отсутствие соответствующего федерального закона либо

закона (иного нормативного правового акта) законодательного

(представительного) органа государственной власти субъекта Российской

Федерации, подробным образом регулирующего все вопросы избирательной

системы, избирательного процесса, применяемых на данных выборах. В то же

время рамочный характер федерального закона, его обращенность в ряде

случаев к законодателю ни в коей мере не снижали его свойства как акта

прямого действия. Этот закон содержал правовой механизм защиты

избирательных прав граждан: в случае нарушений граждане могли обратиться за

защитой своих прав в суд или избирательную комиссию.

В федеральных законах "О выборах депутатов Государственной Думы

Федерального Собрания Российской Федерации" и "О выборах Президента

Российской Федерации", принятых в 1995 г., было указано, что данные выборы

проводятся также в соответствии с Федеральным законом "Об основных

гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". Таким образом,

на минимальное рамочное регулирование, содержавшееся в Федеральном законе

"Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации",

накладывалась конкретная регламентация институтов избирательного права и

избирательных действий, учитывающая особенности проведения выборов

Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы. 1

Наибольшие сложности возникли при принятии Федерального закона "О

выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской

Федерации". При подготовке проекта этого Федерального закона в 1995 г.

ключевым вопросом являлось определение степени преемственности проекта с

Положением о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. и особенно с

основами мажоритарно-пропорциональной избирательной системы. Необходимо

было скорректировать обнаруженные недостатки этой избирательной системы.

Президент Российской Федерации внес в Государственную Думу проект

Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального

Собрания Российской Федерации", содержавший ряд перспективных изменений. В

частности, предлагалось установить новое соотношение депутатских мандатов,

подлежащих распределению по пропорциональному и мажоритарному принципам

(соответственно 150 и 300), а также отменить привилегию кандидатов из

федеральных списков избирательных объединений и избирательных блоков

выдвигать свои кандидатуры по одномандатным избирательным округам без сбора

подписей избирателей, что было обязательно для других кандидатов,

баллотирующихся по этим округам. Многие позиции, изложенные в этом проекте,

не встретили поддержки Государственной Думы, которая стремилась к

сохранению ранее существовавшей избирательной системы. Однако Президент

Российской Федерации и Совет Федерации настаивали на федерализации

избирательной системы при выборах в Государственную Думу. В результате

использования согласительных процедур было выработано компромиссное

решение, и Федеральный закон был принят с учетом поправок, выработанных с

участием Совета Федерации.

Коррекция избирательной системы, содержавшаяся в принятом Федеральном

законе, была связана с порядком формирования состава федерального списка

кандидатов. Было установлено, что избирательное объединение, избирательный

блок, определяя порядок размещения кандидатов в списке, разбивают его

полностью или частично на региональные группы кандидатов (по субъектам

Российской Федерации или группам субъектов Российской Федерации), при этом

в части списка, включающей кандидатов, не входящих в региональные группы,

могло быть не более 12 кандидатов. Это правило позволило в некоторой мере

стимулировать активность избирательных объединений и блоков на региональном

уровне и в то же время уменьшить завышенное представительство столичных

политических групп в Государственной Думе.1

6.2. Второй этап (1996 - 1999 гг.)

Начало новому этапу развития федерального избирательного

законодательства было положено Федеральным законом "Об обеспечении

конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть

избранными в органы местного самоуправления" от 26 ноября 1996 г. Его

принятие было обусловлено тем, что к 1996 г. во многих субъектах РФ не были

избраны органы местного самоуправления. В основном это было связано с тем,

что в ряде субъектов Федерации не были приняты законы о муниципальных

выборах, хотя это должно было быть сделано в соответствии с Конституцией и

Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления

в Российской Федерации". В результате оказалось нарушенным конституционное

право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Проблема была решена путем своего рода нормативной интервенции

федерального законодателя в сферу отношений, регулирование которых

относилось к ведению субъектов Российской Федерации. В Федеральном законе

"Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать

и быть избранными в органы местного самоуправления" были установлены

временные правила назначения и проведения выборов представительных органов

местного самоуправления для тех субъектов Российской Федерации, в которых

не была сформирована законодательная основа проведения выборов в органы

местного самоуправления либо не были образованы соответствующие

избирательные комиссии. Устанавливалось, что данный Федеральный закон

применяется в целях защиты конституционных прав граждан Российской

Федерации в части, не урегулированной законами субъектов РФ и принятыми в

соответствии с уставами муниципальных образований нормативными правовыми

актами местного самоуправления.

Практика применения Федерального закона "Об обеспечении конституционных

прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы

местного самоуправления" зачастую развивалась достаточно противоречиво, о

чем свидетельствуют судебные решения по делам о назначении выборов в органы

местного самоуправления, рассмотренным по заявлениям прокуроров,

общественных объединений, граждан.

Следует отметить, что принятие Федерального закона "Об обеспечении

конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть

избранными в органы местного самоуправления" открыло принципиально новый

этап в развитии российского избирательного законодательства. Если на первом

этапе после принятия Конституции РФ регулирование выборов в субъектах

Российской Федерации со стороны федерального законодателя по преимуществу

носило рамочный характер и в федеральных законах по общему правилу не

определялось содержание конкретных избирательных процедур, то после

принятия указанного Федерального закона весьма отчетливо стала набирать

силу тенденция к переносу центра тяжести в регулировании выборов в

субъектах РФ от законодателя субъекта к федеральному законодателю, что

впоследствии проявилось при принятии Федерального закона "Об основных

гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан

Российской Федерации" (1997 г.). Этим законом устанавливалось исключительно

подробное регулирование практически всех избирательных процедур (назначение

выборов, составление списков избирателей, формирование и порядок

деятельности избирательных комиссий, выдвижение и регистрация кандидатов,

предвыборная агитация, финансирование выборов, голосование, подсчет голосов

и определение результатов выборов), опирающееся на централизованный

организационно-правовой механизм, основу которого составляет система

избирательных комиссий. Одновременно в сферу федерального регулирования

были введены референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум.

По сути, этот Федеральный закон по сравнению со своим предшественником

в значительной мере утратил рамочный характер. В большинстве случаев при

регулировании тех или иных аспектов избирательного процесса законодатель

субъекта Российской Федерации, будучи лишен возможности творчески развивать

нормы Федерального закона, вынужден лишь воспроизводить их. В то же время

ряд норм данного закона, в равной мере обращенных к законодательным органам

как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации, не во всем

учитывают специфику проведения выборов и референдумов в субъектах РФ и

особенно на местном уровне. Это весьма отчетливо проявляется в порядке

образования многомандатных избирательных округов, формирования

избирательных комиссий, создания избирательных фондов кандидатами, ряде

иных аспектов регулирования избирательного процесса.

В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права

на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусмотрена его

более высокая юридическая сила по отношению к иным законам, регулирующим

выборы. Это касается как федеральных законов, так и законов субъектов

Российской Федерации. Таким образом, фактически данный закон играет роль

квазиконституционного федерального закона. Федеральные законы о выборах и,

в частности, "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального

Собрания Российской Федерации" и "О выборах Президента Российской

Федерации", должны соответствовать этому Федеральному закону. Однако

Конституция Российской Федерации не предусматривает ситуаций, в которых

один федеральный закон имеет большую юридическую силу по отношению к

другому федеральному закону. Что касается приоритетности норм Федерального

закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в

референдуме граждан Российской Федерации" в отношении норм законов

субъектов Российской Федерации, то данным положением Федерального закона

игнорируются положения частей 4 и 6 статьи 76 Конституции РФ, согласно

которым в случае противоречия между федеральным законом и нормативным

правовым актом субъекта Федерации, изданным по вопросам вне пределов

ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и

субъектов Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта

Федерации.

Ряд избирательных правоотношений не затрагивает вопросов, относящихся к

ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и

ее субъектов. Однако на деле практически все права субъектов Российской

Федерации на самостоятельное регулирование избирательных процедур были

сведены к установлению неких гарантий избирательных прав и права на участие

в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющих гарантии,

закрепленные Федеральным законом. Практика доказала бесплодность этой

конструкции в условиях, когда практически все вопросы избирательного права

решены на федеральном уровне.

Одним из наиболее серьезных последствий принятия Федерального закона

"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме

граждан Российской Федерации" стали сложности приведения всего массива

законодательства о выборах и референдумах в субъектах Российской Федерации

в соответствие с федеральными гарантиями избирательных прав и права на

участие в референдуме. Субъектам Российской Федерации предстояло

практически полностью обновить принятое в 1994 - 1997 гг. законодательство

о выборах и референдумах. Ситуация еще более обострилась, когда Федеральным

законом от 30 марта 1999 г. в Федеральный закон "Об основных гарантиях

избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской

Федерации" были внесены еще более обширные изменения, также требующие

отражения в законодательстве субъектов Российской Федерации. Такие резкие

повороты в федеральной законодательной политике, прямо затрагивающие

интересы субъектов Российской Федерации, препятствуют стабилизации

регионального избирательного законодательства.

Большинство новелл, содержащихся в Федеральном законе "О выборах

депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"

от 24 июня 1999_г. и Федеральном законе "О выборах Президента Российской

Федерации" от 31 декабря 1999 г., были предопределены Федеральным законом

"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме

граждан Российской Федерации".

Наиболее существенные нововведения данных законов:

- расширены полномочия избирательных комиссий, в ведении которых

находится регистрация кандидатов, федеральных списков кандидатов,

применение санкций к кандидатам, избирательным объединениям, избирательным

блокам, допустившим нарушения избирательного законодательства (сообщение

кандидатом недостоверных сведений о себе или о своем имуществе,

злоупотребление служебным положением, нарушение правил агитации,

финансирования избирательных кампаний и ряд других). Наиболее

чувствительными из этих санкций являются отказ в регистрации кандидатов,

списков кандидатов и отмена решения о регистрации кандидата, списка

кандидатов;

- в качестве альтернативы сбору подписей при выборах в Государственную

Думу введен институт избирательного залога и одновременно более

формализованы правила проверки подписей избирателей в поддержку кандидатов,

списков кандидатов;

- определено значительное число составов "избирательных

правонарушений", связанных с косвенной агитацией за кандидатов, списки

кандидатов;

- установлен достаточно жесткий режим ведения предвыборной агитации

через СМИ, определен новый порядок выпуска агитационных материалов,

направленный на обеспечение подконтрольности соответствующих процессов

избирательным комиссиям; значительно расширены обязанности государственных

СМИ по обеспечению равных условий предвыборной агитации избирательных

объединений, избирательных блоков;

- расширен перечень запрещенных источников финансирования

избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений, избирательных

блоков; введена обязанность создания избирательных фондов до регистрации

кандидатов, федеральных списков кандидатов; расширено целевое назначение

избирательных фондов (финансирование избирательной кампании, а не только

предвыборной агитации, как это было ранее); введена система периодической

финансовой отчетности кандидатов, избирательных объединений, избирательных

блоков (включающая первый, промежуточный и итоговый финансовые отчеты);

предусмотрены дополнительные полномочия избирательных комиссий по

осуществлению контроля за правильностью финансирования избирательных

кампаний;

- вместо возможности досрочного голосования для всех избирателей

предусмотрено использование открепительных удостоверений для граждан,

отсутствующих по месту жительства в день выборов.

Минимальные и весьма противоречивые изменения претерпела и сама

избирательная система, закрепленная в Федеральном законе о выборах

депутатов Государственной Думы. В частности, общефедеральная часть

федеральных списков кандидатов была увеличена с 12 до 18 человек; в случае

выбытия из федерального списка одного из первых трех кандидатов отменяется

регистрация данного списка; аналогичная санкция применяется и в случае

выбытия из списка более 25% кандидатов.1

В то же время детализация избирательных процедур в федеральных законах

"О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской

Федерации" и "О выборах Президента Российской Федерации" вовсе не исключила

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16