Избирательная система в РФ

право принятия Центральной избирательной комиссией РФ различного рода

инструкций и разъяснений, в некоторых из которых (как было

продемонстрировано в ходе федеральных избирательных кампаний в 1999 и 2000

гг.) существенно изменялось содержание норм федеральных законов.

Таким образом, общим итогом двух этапов развития федерального

избирательного законодательства стало преимущественно количественное

накопление нормативного материала. Происходило это порой в ущерб

конституционному разделению полномочий Федерации и её субъектов. Если на

первом этапе такое вмешательство федерального законодателя было вполне

оправдано и корректно, то на последующих этапах подобная тенденция стала

препятствием не только для самостоятельного законотворчества субъектов

Федерации, но и помешала структурированию собственно федерального

законодательного массива. Насущной проблемой сегодняшнего дня является

приведение Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и

права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" к рамочному

регулированию выборов всех уровней и освобождение его от статуса

квазиконституционного закона, затрудняющего реализацию конституционного

разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами

Российской Федерации.1

7. Федеральная избирательная система

7. 1. Выборы депутатов Государственной Думы

Исторически сложилось так, что порядок проведения выборов депутатов

Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в

значительной мере определял основные направления развития всей системы

российского избирательного законодательства, содержание основных институтов

и процедур избирательного права, применяемых при проведении выборов всех

уровней. В этой связи анализ законодательства о выборах в Государственную

Думу и практики его применения является ключевым моментом для оценки

состояния избирательного законодательства Российской Федерации в целом и

необходимым условием для выработки предложений по совершенствованию всей

избирательной системы в России.

В 1995 г. было 45 коллективных участников выборов в Государственную

Думу, причем в распределении мандатов участвовали лишь 4 крупных

политических объединения, победивших на выборах. 39 избирательных

объединений не набрали необходимого числа голосов избирателей. Они

распылили голоса значительной части голосовавших (49,5%). В результате 4

избирательных объединения получили призовые мандаты за счет почти половины

избирателей, их не поддержавших.

В этом отношении Государственная Дума третьего созыва, избранная в 1999

г., оказалась более легитимной. Формально представительность нижней палаты

парламента подтверждена на выборах в значительно большей степени, хотя нет

никаких гарантий того, что при сохранении нынешней избирательной системы на

следующих выборах не повторится ситуация 1995 года. При этом следует

учитывать итоги выборов не только по федеральному округу, но и по

одномандатным округам. В 1995 г. мажоритарная система относительного

большинства, применявшаяся в этих округах, привела к тому, что депутаты

здесь оказались избранными 29% проголосовавших избирателей. Причем 39 из

225 депутатов, или более 17% получили менее 20% голосов. Если же учитывать

общее число зарегистрированных избирателей, то окажется, что депутаты от

мажоритарных округов были избраны менее чем одной пятой их голосов. Такое

же положение было на выборах 1999 года. В ряде одномандатных округов

(Иркутский, Рязанский, Тульский, Ярославский, Ленинградский, западный -

Санкт-Петербургский и других) депутаты получили менее 25% голосов. В 8

округах выборы не состоялись, поскольку здесь против всех кандидатов было

подано больше голосов, чем за кандидата, выигравшего у своих соперников (в

5 из этих округов относительное большинство голосов составило от 11 до 16%

всех голосов избирателей). В целом, как и на выборах в 1995г., депутаты в

одномандатных округах оказались избранными примерно 20-25% голосов

зарегистрированных избирателей.

На стадии подготовки и регистрации списка кандидатов руководство

избирательных объединений, избирательных блоков зачастую не учитывает

мнение своих региональных структур. В итоге рядовые избиратели отлучены от

контроля за этой важнейшей стадией избирательного процесса. По

свидетельству средств массовой информации, лидеры некоторых партий включали

в свои списки любого, кто был готов финансировать избирательную кампанию и

внести в кассу партии или движения определенную сумму. Установленные

законом строгие правила выдвижения кандидатов на съездах, конференциях

избирательных объединений (блоков) тайным голосованием не срабатывают.

Для того, чтобы Государственная Дума стала действительно

представительным органом, выражающим реальные интересы общества, необходимы

дальнейшие коррективы системы выборов депутатов. Здесь возможно несколько

вариантов повышения эффективности избирательной системы.

Одна из наиболее радикальных мер связана с переходом от смешанной

избирательной системы к мажоритарной, привычной для населения и

применяющейся на выборах представительных и законодательных органов в

подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации.

Известен главный недостаток мажоритарной системы - она лишает

представительства в парламенте ту часть избирателей, кандидаты которых

потерпели на выборах неудачу, что, впрочем, компенсируется вторым туром

выборов. В целом применение этой системы приближает кандидатов в депутаты к

избирателям, гарантирует с организационно-правовой стороны осмысленное

использование гражданами своих избирательных прав голосованием за известных

им лиц.

Применение мажоритарной системы вовсе не означает вытеснения

политических партий из числа субъектов избирательного процесса. Наряду с

избирателями они сохранят право выдвижения своих кандидатов. При этом,

избирая партийных выдвиженцев, граждане получат возможность оценить не

только политическую платформу кандидатов, но и их личные и деловые

качества. В мажоритарном избирательном округе в ходе предвыборной агитации

за и против кандидатов яснее высвечиваются и точнее, чем при обсуждении

"пропорциональных" списков, оцениваются и недостатки претендентов на

депутатские мандаты, уменьшается возможность попадания в парламент лиц с

сомнительным прошлым или настоящим. Мажоритарная система позволяет

упорядочить процесс партийного строительства, поскольку дает возможность

реальной оценки социальной значимости каждой партии и ее действительного

веса в общественном мнении. Применение мажоритарного принципа может

способствовать, как показывает мировой опыт, формированию в стране крупных

политических партий парламентского типа, что должно повысить стабильность

функционирования всей политической системы.

Есть существенные резервы и в действующей смешанной избирательной

системе, которая, по сути дела, так и не стала смешанной, а представляет

собой две независимые избирательные системы - пропорциональную и

мажоритарную. Необходимо органически соединить обе эти системы.

Предлагаемые перемены могли бы состоять в принятии следующей

конструкции.

Сохраняется соотношение мандатов по пропорциональной и мажоритарной

системам 225 : 225.

Вся территория Российской Федерации делится на 450 избирательных

округов - по числу депутатских мандатов. По всем избирательным округам

кандидаты в депутаты выдвигаются избирательными объединениями, блоками и

избирателями непосредственно ("независимые кандидаты"). Избирательное

объединение, блок может выдвинуть не более одного кандидата в округе. Кроме

того, избирательное объединение, блок вправе зарегистрировать

общефедеральный список кандидатов, при этом в избирательный бюллетень

включается тройка лидеров и название этого объединения, блока, но не

выдвигается кандидат по конкретному округу. При этом в общефедеральные

списки не могут включаться кандидаты, выдвигаемые избирательными

объединениями, блоками по избирательным округам.

Таким образом, избиратель получает один избирательный бюллетень с

перечнем кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, блоками, и

независимых кандидатов.

При голосовании избиратель отмечает фамилию кандидата (независимого или

выдвинутого избирательными объединениями, блоками) либо тройку лидеров

избирательного объединения, блока, которому он отдает свой голос. Каждый

избиратель имеет один голос.

После окончания голосования подсчитываются голоса, поданные за каждого

кандидата, выдвинутого по избирательному округу, а также голоса, поданные

за избирательные объединения, блоки, которые хотя и не выдвинули кандидатов

по округу, но чья тройка лидеров, а также наименование (символ) было

включено в бюллетень для голосования.

Определение итогов выборов проводится отдельно по одномандатным

избирательным округам и по федеральным спискам кандидатов. Избранными по

одномандатным избирательным округам считаются 225 кандидатов, получивших

наибольшее (в процентах) число голосов избирателей по 450 одномандатным

избирательным округам. При этом от одного избирательного округа может быть

избран только один кандидат. Затем голоса, поданные за кандидатов,

выдвинутых соответствующими избирательными объединениями, блоками, которые

не были избраны в одномандатных округах, а также голоса, поданные за

соответствующее избирательное объединение, блок (в том случае, если оно не

выдвигало своих кандидатов по округам), суммируются в масштабах всей

страны, после чего производится пропорциональное распределение мандатов

между федеральными списками кандидатов избирательных объединений,

избирательных блоков.1

Плюсы предлагаемой смешанной избирательной системы, состоят, в

частности, в том, что она позволяет при сохранении системы

пропорционального представительства приблизить избирательную кампанию

каждого кандидата в депутаты к избирательному округу, при этом в большей

степени обеспечивается соревновательность кандидатов на личной основе.

Независимые кандидаты получают возможность на равных конкурировать с

представителями организованных политических сил в рамках более компактных

избирательных округов.

При использовании предлагаемой системы учитываются голоса избирателей,

поданные за кандидатов избирательных объединений, не прошедших по

мажоритарным округам. Таким образом, в результате пропорционального

распределения депутатских мандатов более полно отражается воля всех

избирателей.

Избирательные объединения, блоки, желая сохранить свои позиции в

избирательной кампании, должны будут изменить свою тактику, перенеся центр

тяжести агитации и всей работы с избирателями в округа, больше и активнее

работая непосредственно с населением. Таким образом они получат более

объективную оценку избирателей.

Особенность этой системы как системы "смешанной" состоит в том, что от

части избирательных округов не будет своих представителей в Думе, а

интересы этих избирателей станут защищать в парламенте депутаты от

соответствующих избирательных объединений, избирательных блоков. Это

затронет те округа, где избиратели не выразили достаточно определенно

предпочтений по отношению к конкретным кандидатам в депутаты. Таким

образом, в конечном итоге воля самих избирателей окажется решающим фактором

в установлении соотношения представительства в парламенте по

пропорциональной и мажоритарной системам.

Еще один вариант изменения избирательной системы в большей мере, чем

предложенные выше, сохраняющий преемственность с ныне действующей системой,

предполагает уменьшение числа депутатов, избираемых по партийным спискам до

150. Это сохранит возможность позитивного влияния избирательной системы на

развитие многопартийности, в то же время ограничит до разумных пределов

влияние политических объединений на формирование Государственной Думы и

будет в большей мере соответствовать реальной роли этих объединений в

общественной жизни.1

7.2. Порядок формирования Совета Федерации

Как известно, в 1993 г. депутаты Совета Федерации избирались всеобщими

прямыми выборами.

В Совет Федерации в соответствии с частью 2 статьи 95 Конституции

Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта

Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного

органов государственной власти.

Порядок формирования Совета Федерации до 8 августа 2000 года был

определен Федеральным законом от 5 декабря 1995 года № 192-ФЗ "О порядке

формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" :

палата состояла из 178 представителей субъектов Российской Федерации - глав

законодательных (представительных) и глав исполнительных органов

государственной власти (по должности). Все члены Совета Федерации совмещали

исполнение обязанностей в палате федерального парламента с обязанностями в

соответствующем субъекте Российской Федерации.

8 августа 2000 года вступил в силу новый Федеральный закон от 5 августа

2000 года № 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального

Собрания Российской Федерации"2 . Теперь палата состоит из представителей,

избранных законодательными (представительными) органами государственной

власти субъектов Российской Федерации, или назначенных высшими должностными

лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных

органов государственной власти субъектов Российской Федерации). Срок

полномочий таких представителей определяется сроком полномочий органов, их

избравших или назначивших, однако полномочия представителей могут быть

прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом в том же порядке, в

котором был избран (назначен) член Совета Федерации.

Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин

Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с

Конституцией Российской Федерации правом избирать и быть избранным в органы

государственной власти.

Кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации от

законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта

Российской Федерации вносятся на рассмотрение этого органа его

председателем, а в двухпалатном законодательном (представительном) органе -

поочередно председателями палат. При этом группа депутатов численностью не

менее одной трети от общего числа депутатов может внести альтернативные

кандидатуры. Решение об избрании представителя от законодательного

(представительного) органа принимается тайным голосованием и оформляется

постановлением указанного органа, а двухпалатного законодательного

(представительного) органа - совместным постановлением обеих палат.

Решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации

(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти

субъекта Российской Федерации) о назначении представителя в Совете

Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта

Российской Федерации оформляется указом (постановлением) высшего

должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего

исполнительного органа государственной власти субъекта Российской

Федерации). Указ (постановление) в трехдневный срок направляется в

законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта

Российской Федерации и вступает в силу, если на очередном или внеочередном

заседании законодательного (представительного) органа две трети от общего

числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя.

Избрание (назначение) всех членов Совета Федерации в соответствии с

новым Федеральным законом завершено к 1 января 2002 года.

Вновь избранные (назначенные) представители будут работать только на

постоянной основе.

Совет Федерации является постоянно действующим органом. Периодичность

его заседаний определяется самой палатой. Заседания Совета Федерации

являются основной формой работы палаты. Они проходят раздельно от заседаний

Государственной Думы, за исключением заслушивания посланий Президента

Российской Федерации или Конституционного Суда Российской Федерации,

выступлений руководителей иностранных государств.1

7.3. Проблемы выдвижения и регистрации кандидатов, списков кандидатов

на выборах в Государственную Думу

Согласно действующему закону выдвижение кандидатов происходит по-

разному в зависимости от того, выдвигаются ли они непосредственно

избирателями в одномандатных избирательных округах или избирательными

объединениями (блоками) по общему федеральному округу.

Исходя из этого и учитывая опыт, накопленный в ряде демократических

государств, в законе о политических объединениях следует наметить меры

демократизации внутриполитической жизни партии и создать преграды для

появления партий вождистского типа. Кроме того, необходимо более подробно

регламентировать демократическую процедуру выдвижения кандидатов. В законе

целесообразно установить правило, согласно которому участники съездов и

конференций партий и движений могут предлагать для обсуждения в качестве

претендентов на депутатский мандат любую кандидатуру, включая свою,

участвовать в обсуждении кандидатов, поддерживать предлагаемые кандидатуры

или вносить предложения об их отводе. Возможно введение правила, по

которому для обеспечения состязательности кандидатов и возможности выбора

лучших из них количество обсуждаемых на съездах и конференциях кандидатур

должно превышать установленное число мандатов, представляемых

соответствующим избирательным объединением, избирательным блоком.

Участникам съездов и конференций по выдвижению кандидатов (списков

кандидатов) необходимо предоставлять объективную информацию о

биографических данных кандидатов.

Что касается кандидатов, баллотирующихся одновременно в Государственную

Думу и на другую должность, то в законе стоит установить запрет на

совмещение участия одних и тех же лиц в выборах разных уровней, если при

этом одни и те же кандидаты добиваются несовместимых мандатов.

Сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата (списков

кандидатов) в настоящее время в практике российских выборов является

основным и наиболее распространенным способом реализации пассивного

избирательного права.

Установленная процедура сбора подписей имеет целый ряд существенных

изъянов. Так, очевидно логическое противоречие между запретом (в частности,

со стороны Центризбиркома) на проведение предвыборной агитации до момента

регистрации кандидата (списков кандидатов) и объективной необходимостью

именно агитировать (а не только информировать) избирателей в пользу

конкретных кандидатов в процессе сбора подписей, то есть в запрещенный для

этого период.

Действующее законодательство о выборах предоставляет должностным лицам

избирательных комиссий право решать слишком многие вопросы, связанные с

проверкой подписных листов, по своему усмотрению. Субъективная позиция

может проявляться (и на практике самым непосредственным образом

проявляется) в определении состава рабочих групп по проверке подписных

листов, организации их деятельности, финансирования, установления методик

проверок и их интенсивности, критериев отбраковки подписей и листов и т.д.

и т.п.1

Согласно требованиям закона недостоверными считаются подписи

избирателей, выполненные от имени разных лиц одним лицом или от имени

одного лица другим лицом. В то же время основаниями для такого серьезного

вывода в отношении десятков и сотен тысяч подписей избирателей являются

письменные заключения экспертов из числа специалистов органов внутренних

дел, органов юстиции, военных комиссариатов и органов, осуществляющих учет

населения, подготовленные в течение нескольких дней. Это при том, что

наиболее квалифицированным в данной сфере специалистам-графологам в

гражданском и уголовном процессе отводится для решения аналогичных задач,

но в несоизмеримо меньших масштабах, один месяц только для предварительных

(досудебных) выводов.

Этап регистрации кандидатов, федеральных списков кандидатов

избирательных объединений и блоков при проведении выборов в Государственную

Думу в 1999 г. высветил ряд изъянов избирательного законодательства и

практики его применения, повлекших за собой нарушения избирательных прав

граждан. При этом нарушалось как пассивное избирательное право кандидатов,

исключенных из избирательного процесса решением избирательных комиссий на

основании неполноты или существенной недостоверности представленных ими

сведений, так и активное избирательное право их потенциальных избирателей.

Принимая в этих случаях окончательное решение об исключении кандидата

из федерального списка или об отказе в регистрации кандидату-

одномандатнику, избирательные комиссии в большинстве случаев превышали свои

полномочия, придав своей регистрационной функции контрольный характер, а

отказу в регистрации по названным основаниям - характер санкции за

несовершенное правонарушение. Этому в значительной мере способствовали

дефекты самого закона о выборах депутатов, в котором некорректно решена

фундаментальная правовая проблема соотношения вины и ответственности.

Данное обстоятельство проявилось, в первую очередь, в том, что,

перечисляя в ч. 6 ст. 47 Федерального закона о выборах депутатов

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16