Избирательная система в РФ

потребовало в сентябре 1997 г. принять новую редакцию общероссийского

закона "Об основных гарантиях избирательных прав..."

Если сопоставить действующие региональные законы о выборах, можно

увидеть как много общего, так и довольно значительные различия. В рамках

данной статьи нет возможности для подробного анализа всех аспектов

электорального законодательства. Отметим лишь те моменты, которые оказывают

существенное влияние на политические результаты выборов. Наибольшее

сходство существует в отношении норм, гарантирующих соблюдение

демократических прав избирателей (всеобщее, равное, прямое избирательное

право и т.п.), поскольку они определены федеральным законом. Правда, в

некоторых субъектах Федерации в этой связи вообще не посчитали нужным

вводить данные нормы в свое законодательство. Так, в законе о выборах

депутатов Волгоградской областной Думы не оговорено право избирать и быть

избранным независимо от пола, национальности, языка, происхождения,

имущественного и должностного положения, убеждений. Это, конечно, не

означает, что в области фактически существуют подобные ограничения, но в

условиях незрелости российской демократии, повышенной социальной и

этнической конфликтности дублирование указанных норм нельзя считать

излишним.

Казалось бы, простой вопрос - кто обладает правом голосовать на

региональных выборах? - также допускает неоднозначные толкования. В ряде

субъектов Федерации речь идет просто о гражданах, проживающих на их

территории, в других - о гражданах, проживающих "постоянно или

преимущественно". Однако в настоящее время во многих российских регионах

проживают тысячи людей, статус которых требует уточнения. Участие или

неучастие их в голосовании может иногда существенно сказаться на

результатах. Наверное, оптимальным можно признать путь, избранный

законодателями Саратовской области, которые конкретно перечислили категории

граждан, временно проживающих на территории области и допущенных к выборам:

учащиеся и студенты учебных заведений, военнослужащие и члены их семей,

вынужденные переселенцы.1

Многочисленные споры, порой доходившие до Конституционного Суда.

возникали вокруг ограничений для лиц, баллотирующихся на ту или иную

должность. Особенно это касается, конечно, губернаторов и президентов

республик. Если установление возрастного ценза для высших руководителей

регионов практически повсеместно было признано целесообразным, то вопрос о

проживании претендентов на территории данного субъекта Федерации решался по-

разному. Известно, что периодически некоторые популярные московские

политики начинают претендовать на то или иное губернаторское кресло. Как

правило, это не вызывает восторга у представителей местных элит, и они

стремятся законодательным путем обезопасить себя от заезжих конкурентов.

Например, от волгоградских и саратовских кандидатов на губернаторский пост

требовалось проживать на территории области не менее года. Такой вариант

имеет две стороны. Нельзя отрицать, что происходит определенное ограничение

политического выбора, в то же время от возможных неприятных сюрпризов

страхуется не только местная элита, но и все население региона. Что

касается ограничений, связанных с владением национальным языком, которые

пытались ввести в некоторых республиках, то их следует признать

неправомерными.

Практически ни одни региональные выборы не обходились без скандалов

вокруг сбора подписей, необходимых для регистрации кандидатов. Сама

необходимость предварительного отсева случайных лиц представляется

разумной. Вместе с тем нынешние правила с этой задачей справляются не очень

успешно. Общеизвестно, что сбор подписей давно стал доходным промыслом для

некоторых "специалистов по избирательным технологиям". С другой стороны,

при соответствующем подборе состава избирательных комиссий возможно

устранение неугодных властям кандидатов. Альтернативой сбору подписей

некоторым специалистам видится введение избирательного залога, но это

увеличит и так немалое влияние денег на избирательные процессы. В проекте

новой редакции федерального закона "Об основных гарантиях избирательных

прав..." предполагается предоставить кандидату самому решать, собирать ли

подписи или внести залог. Однако перспективы принятия данного документа

довольно туманны. Поэтому проблема сбора подписей остается актуальной.

Думается, что проблема состоит не в том, что необходимость представления

определенного числа подписей снижает конкуренцию. Барьер в два-три процента

вполне преодолим для любого серьезного кандидата. Так, в Волгоградской

области, где от претендентов на пост губернатора требовалось 30 тысяч

подписей, причем в каждом районе не свыше семи процентов от общего

количества, данную задачу успешно решили пять претендентов. Гораздо более

важно, чтобы процедура сбора подписей и их рассмотрения в комиссиях

максимально исключала возможность неоднозначного толкования закона как со

стороны кандидатов, так и со стороны избиркомов. В частности, очень важный

момент, связанный со сбором подписей, - это роль администрации предприятий

и учреждений в данном процессе. Во многих региональных законах содержатся

пункты о том, что администрация обязана оказывать содействие в создании

равных условий для выдвижения кандидатов. Несколько иной подход у

пензенских законодателей, которые сформулировали следующие положения:

"Участие администрации предприятий всех форм собственности, учреждений и

организаций в сборе подписей ... не допускается. Сбор подписей в процессе и

в местах выдачи заработной платы запрещается". Представляется, что такая

норма в большей мере может препятствовать возможным злоупотреблениям.

В последние несколько лет чрезвычайную остроту приобрела проблема

проникновения организованной преступности во власть. Современное

законодательство пока этому мало препятствует, тем более что прошлые

судимости не являются помехой при регистрации кандидатов. Безусловно,

граждане вправе делать свободный выбор, но они должны четко представлять,

за кого голосуют. Для этого необходимо обязать кандидатов при выдвижении

сообщать об имеющихся судимостях, а избирательные комиссии также в

обязательном порядке должны доводить эту информацию до населения, вплоть до

включения непосредственно в бюллетень.1

Важный блок электорального законодательства составляют статьи,

регулирующие финансирование выборов. В этом отношении сделан значительный

шаг вперед по сравнению с началом 90-х годов, когда законодатели были

просто не готовы к новым условиям. В настоящее время в региональных законах

четко оговорен порядок формирования избирательных фондов, источники их

пополнения, статьи расходов, максимальные суммы пожертвований и затрат. От

региона к региону эти суммы довольно существенно различаются. Например, в

Волгограде предельная сумма расходов кандидата в депутаты областного

законодательного органа не должна превышать минимального размера оплаты

труда более чем в 200 раз. В Саратовской области аналогичная сумма не может

быть более 1100 минимальных оплат, а в Пензенской – эта граница установлена

в 3000 минимальных оплат. Думается, что слишком занижать данную планку не

следует. Это приведет не к выравниванию возможностей кандидатов, а к

увеличению теневых расходов, которые и так имеют широкое распространение.

Резервы усовершенствования законодательства в плане контроля за

финансированием выборов заключаются в ужесточении норм, определяющих

порядок отчетности кандидатов после выборов. Сейчас практика нередко

такова, что финансовые отчеты сдают далеко не все, и проверка их зачастую

формальна.

Растущая изобретательность некоторых не слишком чистоплотных участников

выборов требует постоянного внимания законодателей к вопросам регулирования

предвыборной агитации. Например, кандидаты, имеющие отношение к

коммерческим структурам, пытаются осуществлять дополнительную агитацию в

форме рекламы собственных фирм. Вполне возможно ввести законодательные

ограничения против этого, заставив оплачивать подобную рекламу только из

средств избирательных фондов. которые, как отмечалось, имеют свои пределы.

Очень важно, чтобы во всех законодательных актах содержались

недвусмысленные положения, запрещающие проведение предвыборной агитации,

сопровождаемой вручением подарков, предоставлением избирателям бесплатно

или на льготных условиях товаров, услуг, ценных бумаг, выплатой денежных

средств, и даже обещание передачи каких-то материальных благ. В частности,

с учетом петербургского опыта следует предусмотреть запрет договоров

кандидатов с избирателями о каком-либо материальном вознаграждении в случае

победы данного претендента. Не во всех субъектах Федерации

законодательством предусмотрены надежные заслоны против недобросовестной

анонимной агитации, содержащей клевету или возбуждающей социальную,

национальную, религиозную вражду. Для того, чтобы не допустить подобной

"черной" пропаганды, все агитационные материалы должны содержать полную

информацию об ответственных за издание: выходные данные, издательство,

тираж. Кандидатов следует обязать все образцы агитационных печатных

материалов представлять в областную избирательную комиссию.

Пристального внимания законодателей требуют положения, регулирующие

процедуру голосования и порядок определения итоговых результатов. Широкий

интерес общественности к этим вопросам проявился после скандальных выборов

в Законодательное собрание Санкт-Петербурга, но специалистам давно было

известно значение процедурных моментов. Начать надо. видимо, с ужесточения

контроля за досрочным голосованием, которое иногда проводится за счет

организованного подвоза избирателей, которым за небольшую плату

"рекомендуется" голосовать за конкретного кандидата. Наибольшее значение

подобная методика имеет во время выборов в органы местного самоуправления,

поскольку обычно для них характерна низкая явка, и даже сотня-другая

голосов, полученных таким образом, могут оказаться решающими.1

Другой процедурный момент, который может существенно повлиять на

результаты, - это голосование вне избирательных участков при помощи

переносных ящиков. В данном случае возможности для злоупотреблений

появляются уже не у кандидатов, а у членов комиссий. При обходе квартир

можно подсказать избирателю "правильный" выбор, а в крайнем случае можно и

самому заполнить бюллетень. Чтобы воспрепятствовать этому, необходима

четкая регламентация процедуры. Например, в Саратовской области при выборах

областной Думы первого созыва не оговаривалось количество переносных

избирательных ящиков на каждом участке, а на последующих выборах

указывалось, что их не может быть более трех. Тем самым облегчаются условия

для контроля со стороны общественных наблюдателей. Введена также норма,

требующая медленного отстранения от работы члена комиссии при попытке

нарушить тайну голосования или повлиять на волеизъявление избирателей.

Значительно расширена категория лиц, имеющих право общественного контроля в

день голосования. Первоначально это были только наблюдатели от кандидатов и

избирательных объединений. В настоящее время к ним добавлены доверенные

лица, иностранные наблюдатели и представители средств массовой информации.

А массовое присутствие наблюдателей весьма существенно отражается на

объективности работы комиссий. Очень тщательно порядок голосования вне

избирательных участков расписан в пензенском законодательстве. В

большинстве регионов для голосования на дому необходимо письменное

заявление избирателя, но в Пензе, кроме того, бюллетени можно выдавать на

дому только тем избирателям, чьи заявления заранее зарегистрированы

комиссией. Эта норма направлена против известной практики, когда в случае

плохой явки члены комиссии обходят дома избирателей и сами предлагают им

проголосовать вне участка.

Существенное влияние на результаты выборов оказывают правила

определения победителей. В подавляющем большинстве регионов для победы в

муниципальных выборах или избрания в областной законодательный орган

требуется получить простое большинство голосов. Действие данной нормы

нередко приводит к тому. что официальные итоги выборов неадекватно отражают

политические симпатии большинства электората. Например, на выборах

депутатов Волгоградской областной Думы в 1997 г. 10 из 16 мандатов получили

сторонники коммунистов. но при этом шестеро из них набрали в своих округах

менее 30% голосов (некоторые - менее 20%). В случае проведения второго тура

вряд ли все бы они стали победителями. Обратный пример имел место в Санкт-

Петербурге в 1998 г. Как известно, там после первого тура выборов в

Законодательное собрание в большинстве округов лидировали "яблочники", но

во втором туре почти все они проиграли. Таким образом, двухтуровые выборы

представляются более объективными, но, учитывая слабые финансовые

возможности регионов и пассивность 'избирателей, в настоящее время говорить

о широком внедрении данной системы было бы преждевременно. А вот установить

норму, требующую от победителя набирать большее число голосов, чем в графе

"против всех кандидатов", следовало бы повсеместно. Тем самым избиратели

округов, где административным путем устранены неугодные властям кандидаты,

могли бы сделать результаты таких выборов недействительными.1

Необходимость получения абсолютного большинства, на наш взгляд, следует

зафиксировать в законах о выборах глав исполнительной власти субъектов

Федерации. Пока эта норма есть не во всех регионах, но должность

губернатора (президента республики) слишком ответственна, чтобы решать ее

судьбу голосами меньшинства электората. Опыт Саратовской области

свидетельствует, что, когда губернатор опирается на поддержку преобладающей

части населения (свыше 80%)? это позволяет быстро стабилизировать

политическую обстановку и уверенно заниматься конструктивной работой. Кроме

того, на губернаторских выборах у электората также должна быть возможность

протестного голосования: сделать выборы недействительными, проголосовав

против всех кандидатов.

Завершая обзор регионального законодательства, нельзя не остановиться

на таких моментах, как гласность при объявлении результатов выборов,

возможность их обжалования, ответственность за нарушения. От четкости

формулировок здесь очень многое зависит. Так, в законе о выборах главы

администрации Волгоградской области зафиксировано, что облизбирком просто

"передает средствам массовой информации результаты выборов". То есть

публикация здесь зависит уже от СМИ. В Саратовской и Пензенской областях

закон требует от избирательной комиссии осуществить официальную

обязательную публикацию итогов. Такое положение, конечно, в большей степени

соответствует принципу гласности. В законах также должно быть четко

оговорено, кто и в каких случаях имеет право ознакомиться с протоколами

комиссий и самими бюллетенями. Что касается возможности обжалования, то она

не просто должна быть отмечена в общей форме. Желательно сформулировать

статьи, определяющие эту процедуру в конкретных избирательных действиях:

препятствие свободному волеизъявлению граждан и работе избирательных

комиссий, фальсификация подписей избирателей, нарушение условий проведения

предвыборной агитации, нарушения порядка финансирования выборов и т.п.

Уже сейчас региональные законы о выборах представляют достаточно зрелые

документы, детально и полно прорабатывающие основные аспекты организации и

проведения избирательных кампаний. Правомерно говорить об их соответствии в

целом международным стандартам демократии, о реальном усилении юридических

гарантий избирательных прав граждан. Однако политический процесс в России

динамично развивается, появляются все новые избирательные технологии. В

этой связи, поскольку принятие новых федеральных законов о выборах

задерживается, более решительно должны бороться против "грязных" выборов

региональные законодатели.1

10. Возможные варианты развития избирательной системы России

Избирательная система России не очень удачна (ее предлагают изменить и

парламентарии, и Президент Российской Федерации, и представители средств

массовой информации, выражающие общественное мнение).

Особое значение имеет совершенствование выборов в одну из палат

парламента - Государственную Думу (другая палата - Совет Федерации -

состоит из представителей субъектов Федерации), хотя свои недостатки имеет

порядок выборов и в субъектах Федерации (эти выборы регулируются законами

субъектов), и на муниципальном уровне.

Как известно, на выборах в Государственную Думу применяется смешанная

избирательная система, идея которой была заимствована у Германии. Половина

депутатов Думы (225) избираются по мажоритарной системе относительного

большинства по одномандатным избирательным округам, а другая половина - по

пропорциональной системе по единому федеральному округу. Каждый избиратель

имеет два голоса. Один голос он подает за конкретного кандидата в

одномандатном округе, а второй - за ту или иную партию (избирательное

объединение, избирательный блок). Каждое избирательное объединение

выдвигает свой список кандидатов, который публикуется до выборов и

регистрируется в Центральной избирательной комиссии. В первом случае

избранным считается кандидат, получивший больше голосов по сравнению с

любым другим кандидатом по округу. Это избрание - персональное. При

голосовании за список того или иного избирательного объединения каждое из

них получит число мест в пропорции к собранным голосам, а кандидаты получат

депутатские мандаты, как правило, в порядке очередности в списке.

При прочих равных условиях мажоритарная избирательная система

относительного большинства эффективна при двухпартийной системе (например,

в Великобритании, США). Пропорциональная система обеспечивает

представительство разных партий, социальных слоев в условиях сложившейся,

стабильной многопартийности. Она укрепляет "многополюсность" политической

системы. Соединение двух этих подходов казалось бы идеальным. Но в России

нет двухпартийной системы (или хотя бы только двух соперничающих крупных

блоков), нет и подлинной многопартийности. Многие партии - это группировки

вокруг лидеров, мало связанные с повседневными нуждами граждан и регионов

("партии Садового кольца"). Поэтому соединение двух разных избирательных

систем в России приводит не столько к положительным результатам (они есть),

сколько к удвоению недостатков.

Для преодоления ряда из них в 1999 году были внесены поправки в закон о

гарантиях избирательных прав и права участвовать в референдуме (этот закон

неоднократно изменялся и до 1999 года), а также принят новый закон о

выборах в Государственную Думу. В результате были введены важные новеллы:

избирательный залог (наряду с возможностью по-прежнему собирать подписи

избирателей для регистрации кандидатов), публикация сведений (в том числе в

избирательном бюллетене) о неснятой или непогашенной судимости, обязанность

возвратить денежные средства, полученные от государства для целей выборов,

если кандидат или избирательное объединение набрали по результатам

голосования ничтожный процент голосов (соответственно менее 3% и 2%), что

свидетельствует об отсутствии их поддержки избирателями. На таких же

условиях возмещаются государству или органам местного самоуправления

расходы, связанные с использованием кандидатами или партиями

государственных и муниципальных средств телевидения, радио, печати.

Предусмотрены и определенные гарантии против манипулирования избирательными

технологиями. Однако принципиальные подходы к российской избирательной

системе остались прежними, в связи с чем, критика о её несовершенстве

продолжается.1

Она началась сразу после первых выборов в Государственную Думу в 1993

году, когда обнаружилось, что на выборы в законодательные собрания

субъектов Федерации и местные представительные органы (муниципальные

собрания и советы) не приходят даже те 25% зарегистрированных избирателей,

чье участие сделало бы выборы состоявшимися. Приходилось неоднократно

объявлять повторные выборы, расходуя время избирателей и государственную

казну.

Свои предложения о коренном изменении действующей избирательной системы

по выборам в Думу направил в парламент Президент России.

Предложения сводятся к следующему. Во-первых, принять отдельные меры,

не меняя самой системы, которые позволят упразднить "власть меньшинства".

Последнее, как считают авторы предложений, связано с тем, что поскольку в

одномандатных избирательных округах (а в них выбирается половина депутатов

Думы) выдвигается множество кандидатур (обычно не менее 10), то голоса

избирателей "разбиваются" между ними. В результате при использовании той

разновидности мажоритарной избирательной системы, которая применяется

(системы относительного большинства), в Думу проходят кандидаты, которые

хотя и получили большинство по сравнению с другими кандидатами, но имеют за

собой поддержку меньшинства избирателей (отсюда и "власть меньшинства"). В

связи с этим предлагается, опять-таки не меняя принципов системы, либо

повысить порог явки избирателей до 50-55% числа зарегистрированных, либо

ввести обязательное голосование. Есть и иное предложение: для того чтобы

привлечь избирателей на голосование, следует оплачивать их явку на выборы,

поскольку они пожертвовали своим выходным днем "ради государства".

Во-вторых, есть предложения о коренной ломке существующей избирательной

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16